Modder in de polder

In dit artikel  wordt teruggeblikt op de Nederlandse marktordening in het spoor sinds 1995. Vervolgens wordt een fundamenteel andere langetermijnvisie aangereikt  voor het hoofdrailnet, gestoeld op integratie, deelprivatisering en een maatschappelijke governance met 100% transparantie. Daarbij wordt als referentie verwezen naar het Japanse spoor die onbetwist ‘best in class’ is.

Mede tegen het licht van de geschetste visie  wordt de Lange Termijn Spoor agenda (LTSa) van IenM beoordeeld. De conclusie is dat het de LTSa ontbeert aan visie en ambitie. Daarmee blijft een onnodig duur spoorsysteem met suboptimale resultaten in tact.

 

1   Marktordening 1995

In 1995 werd NS verzelfstandigd en gesplitst. De volledige splitsing van infrastructuur- management en treinexploitatie kwam uit de lucht vallen. Noch de adviescommissie Wijffels, noch de EU-richtlijn, ging zo ver. Bij EZ en NS werd in de wandelgangen gesproken over een beursgang, maar dit is formeel nooit als beleid uitgewerkt. Om een eventuele beursgang mogelijk te maken moest er echter een markt worden gecreëerd. Doel was om  het monopolie van NS te breken. Voor marktwerking was een strikte scheiding nodig tussen de NS-treindienst, de infrastructuurmanager, de capaciteitsverdeler en de verkeersleiding. NS speelde het spel mee, wetend dat het niet zo’n vaart zou lopen. Terecht, want concurrentie op een druk bereden spoor is een onmogelijk concept en dat weten we al 180 jaar. Concurrenten vechten voor  de (beste) dienstregeling voor het eigen bedrijf. Dat eindigt met een onpartijdige overheid die beslist en zo de commerciële verantwoordelijkheid terug krijgt … dat was nou juist niet de bedoeling. Het experiment in de jaren negentig om Lovers toe te laten op het hoofdrailnet was dan ook een kortstondige kostbare flop. Intussen is echter de scheiding tussen treindienst en infrastructuurmanagement een feit en is een onnodig dure en complexe organisatie gecreëerd.

Opsplitsing van het Nederlands hoofdrailnet is geen optie

De EU heeft in het recente concept ‘vierde spoorwegpakket’ de weg geopend naar aanbesteding en splitsing van de hoofdrailnetten in Europa. Voor Nederland is dit een heilloze weg. Wij hebben geen gestrekte lijnen die separaat uitbesteed kunnen worden zoals in Engeland. Bovendien is het (Engelse model) een duur model gebleken waarbij de overheid als infrastructuurmanager juist de hoogste lasten, kwetsbaarheid en complexiteit houdt. Ons hoofdrailnet is intensief bereden en complex met knooppunten en internationale verwevenheid. De HSL-Oost is hybride met zowel nationaal als internationaal vervoer. De HSL-Zuid gebruikt voor een belangrijk deel ook het hoofdrailnet. Aanbesteding zou een exorbitante regiefunctie vergen door/namens de overheid en niet in het belang van de klant zijn. Ook zal bij aanbesteding overdracht van assets lastig zijn en zullen langetermijn- investeringen niet door de exploitant geëntameerd worden. Het management zal zich richten op de beperkte concessieperiode. NS zou vermoedelijk uitgesloten moeten worden (hoe?), of onrealistisch hoog bieden omdat het voor haar alles of niets is (zoals bij de HSL- aanbesteding).

2   De casus voor herintegratie van NS en Prorail

Wanneer aanbesteding en concurrentie op het hoofdrailnet als ongewenst beschouwd worden, vervalt daarmee de grondslag om NS en ProRail te scheiden omwille van marktordening.

Bedrijfskundig is er geen enkel reden om infrastructuur en treindienst uit elkaar te halen. Integendeel, je zou het als management ‘niet kunnen bedenken’. Anders dan bij stroom of gas, zijn bij spoor de trein en infrastructuur ‘hard’ met elkaar verbonden als in een uurwerk. Integratie van processen is de sleutel voor kwaliteit. Het weinige onderzoek dat gedaan is naar de effecten van scheiding van infrastructuur en treinexploitatie (bijvoorbeeld de EVES-studie) tendeert niet naar een keus voor scheiding en wijst juist op vele verborgen kosten van splitsing. Het empirisch bewijs van het tegendeel wordt geleverd door de beste, meest intensieve en betrouwbare spoorsystemen ter wereld in Azië, die volledig geïntegreerd zijn. Het beste spoorbedrijf in Europa, de Zwitserse SBB, is ook geïntegreerd. Van strategisch investeringsniveau tot op van dag tot dag-, minuut tot minuut- tactisch niveau, is de interactie tussen treindienst, infrastructuurmanagement en verkeersleiding sterk. Elke artificiële scheiding leidt tot meer schakels, duplicatie, extra afstemmingsproblemen (vaak tegengestelde belangen), tijdverlies, extra bureaucratie, extra benodigd toezicht, hogere kosten, onduidelijke verantwoordelijkheid, indirectere communicatie naar de klant en samenleving … kortom verborgen kosten en kwaliteitsverlies.

Daarbij komt dat innovatie belemmerd wordt bij een scheiding van NS en ProRail. Het treinbedrijf en het infrastructuurbedrijf redeneren niet vanuit het totale systeem, maar vanuit deelprocessen en deelproducten. Investeringen die op elkaar ingrijpen komen niet of moeilijk (bijvoorbeeld ERTMS) tot stand met politieke inmenging en hoog risicoprofiel.

Bij splitsing blijft de overheid kwetsbaar als verantwoordelijke voor de infrastructuur. Infrastructuur is verreweg de meest kostbare asset van het spoorsysteem en de efficiënte benutting en management daarvan is (in tegenstelling tot wat men aanneemt) belangrijker dan de efficiency van de treinexploitant. Management van infrastructuur is hoogwaardiger dan management van treinexploitatie (zie het gemak van regionale vervoerders om naast bussen ook treinen te laten rijden). De overheid blijft door alle partijen, inclusief Tweede Kamer, reizigers en vakbonden, aanspreekbaar op kwaliteit, geld en langetermijn-investeringen.

Vrachtvervoer is geen reden voor splitsing

De gescheiden organisatie wordt mede in stand gehouden omdat vrachtvervoerders niet onder een NS-regie willen vallen. Deze redenering houdt geen stand. De strategische capaciteitsverdeling tussen passagiersvervoer en vrachtvervoer is een nationale economische afweging die thuishoort bij de overheid. De verdeling van capaciteit onder vrachtvervoerders is een overheidsaangelegenheid en kan via biedingen plaatsvinden.

Wanneer de capaciteitsverdeling eenmaal voor de lange termijn vastgesteld en in de dienstregeling gereserveerd is, blijft er op tactisch, dagelijks, minuut tot minuut-niveau geen reden over om NS verkeersleiding niet de uitvoering te geven. De verkeersleiding zal bij verstoringen, een vrachttrein juist goed behandelen omdat deze lang en langzaam is en veel capaciteit opslokt … niet laten stoppen … door laten gaan. De verkeersleider moet bij verstoringen primair het systeem zo snel mogelijk weer herstellen. Een licht toezicht op transparante uitvoering is voldoende.

3   De casus voor (deel) privatisering

Momenteel kennen NS en ProRail een structuurvennootschapsmodel. De overheid is 100% aandeelhouder van NS via het ministerie van Financiën. Er zijn geen overheidscommissarissen. Beleidsmatig is er grote afstand. Dit is anders dan bij een privaat bedrijf waar een 100% aandeelhouder veel, zo niet alles, te vertellen heeft. Het beleidsministerie is geen aandeelhouder en heeft geen inzicht in de bedrijfsvoering. Zij probeert met prestatiecontracten grip op NS te houden. Dit terwijl NS bij elke onderhandeling op voorhand stelt dat zij recht heeft op bijvoorbeeld 10% rendement, zonder inzicht in de cijfers te geven. De besturen van NS en ProRail hebben ogenschijnlijk the ‘best of two worlds’. Private beloningen met bonussen, geen risico als 100%-staatsbedrijf, nauwelijks persoonlijk risico, een monopolie zonder realistische sancties, geen eenduidige verantwoordelijkheid voor de kwaliteit, een beleidsministerie dat geen inzicht heeft in de bedrijfsvoering, een ministerie van Financiën als aandeelhouder dat geen inzicht heeft in het beleid en een overheid die altijd aangesproken kan worden voor te weinig geld.

Dit hybride model is onbevredigend voor alle partijen en vormt geen gezonde basis voor de toekomst.

Privatiseren was voor Japan de primaire doelstelling om de kwaliteitsslag te maken in 1986 en dit bleek een groot succes. Doel was de spoorbedrijven volledige verantwoordelijkheid te geven en voor hun product te laten staan. Het leunen op – en manipuleren van en door de overheid, politiek en vakbonden moest stoppen. Het bleek mogelijk om 5 van de 6 nieuw gecreëerde geïntegreerde spoorbedrijven met private bedrijfsvoering winstgevend op eigen benen te zetten. De bedrijfscultuur veranderde drastisch ten goede. De bedrijven namen zelf volle verantwoordelijkheid voor kwaliteit en de communicatie naar de maatschappij.

Synopsis van Japanse privatisering

Eind jaren tachtig liep het Japans staatsbedrijf vast (400.000 fte’s). De kwaliteit was niet meer acceptabel voor het publiek, er waren elk jaar stakingen, er was een miljardenschuld die elk jaar met honderden miljoenen toenam met open ended subsidies. Politieke bemoeienis was permanent.

Een keus voor privatisering werd de hoofddoelstelling om het bespelen van de overheid door alle partijen (management, vakbonden, politieke partijen, consumenten…) te beëindigen. Het bedrijf werd opgesplitst in 6 volledig geïntegreerde bedrijven, één voor elk eiland.

Tien jaar later waren 5 van de 6 bedrijven voor de meerderheid geprivatiseerd en winstgevend, mede door sterke focus op stations- en vastgoedactiviteiten. Eén eiland was nog niet winstgevend vanwege een veel minder druk bereden spoornet. De punctualiteit was ongekend hoog en de prijzen bleven gelijk. Op de randen van de netten werd, zonder staatsbemoeienis, op win-win basis samengewerkt om elkaars vervoer optimaal aan te laten sluiten op knooppunten. Stakingen kwamen niet meer voor. De bedrijven scoren hoog als werkgever.

Kenmerken van deze transitie zijn verticale integratie van alle operationele en commerciële activiteiten en diversificatie.

Kruissubsidiëring van treindienst en andere activiteiten wordt geaccepteerd. Stations en vastgoedactiviteiten zijn mede gericht op optimalisatie van vervoer. Onderhoud van treinen is verbeterd door preventieve concepten waardoor uitval van trein of infra vrijwel niet meer voorkomt (aardbevingen daargelaten). Kwaliteit- en procesmanagement zijn over de hele linie vereenvoudigd en versterkt. Het bespelen van politiek door management is verboden. Subsidies komen niet meer voor. De aandelen van de bedrijven worden beschouwd als een veilig volksaandeel. Er is een directe relatie tussen management en aandeelhouder/reiziger ontstaan, die verder reikt dan vervoer. De bedrijven zien zich als gediversifieerde ‘life style’ companies.

In ruil voor het monopolie biedt elk bedrijf 100% ongeclausuleerde transparantie. Een overheidsbureau controleert en analyseert bedrijfsgegevens en publiceert deze. Zo is er ‘yard stick’ competition ontstaan. De bedrijven onderschrijven expliciet een maatschappelijke functie en hebben de taak die winstgevend uit te voeren zodanig dat langetermijnontwikkeling mogelijk is. Management aanvaardt volledige verantwoordelijkheid voor de kwaliteit…en kan dat.

Het Japanse model is nooit uitgewerkt naar een Nederlands model, omdat splitsing als een vaststaand gegeven wordt gezien. ProRail, vrachtvervoerders en in mindere mate regionale vervoerders (die azen op een rol op het hoofdrailnet) hadden bovendien geen belang bij dit model. Ten slotte ligt privatisering  politiek gevoelig.

4   Contouren van een Nederlands deel-geprivatiseerd en geïntegreerd NNS

Uitgaande van een ongedeeld hoofdrailnet en e een geïntegreerd NS en Prorail (Nieuw NS/NNS) als monopolist kan  een potentieel krachtig model ontstaan, indien de volgende  elementen worden toegevoegd:  deelprivatisering, transparantie, constante verbetering en innovatie, ingebed in een nieuwe maatschappelijke governance.

Deel-privatisering is geen grote stap ten opzichte van het huidige halfwassen ‘verzelfstandigd’ model, maar cultureel is het wel een grote verandering.

Functioneel lijkt dit model op het bekende model van NS vóór de verzelfstandiging. Twee bestaande monopolisten worden weer samengevoegd en vereenvoudigd … een bedrijfskundig eenvoudige operatie, maar wel met sociale consequenties.

De volgende succesvoorwaarden zijn relevant:

Perspectief op winstgevendheid

Perspectief op een winstgevende bedrijfsvoering is een voorwaarde voor een deel-privatisering. Management moet daar op kunnen sturen. Anders dan bij de 5 Japanse bedrijven kan NNS zichzelf voorlopig niet geheel bekostigen, ook als  de overheid aan de lat blijft voor nieuwe infrastructuur en een nieuw beveiligingssysteem. Een business model is nodig waarbij NNS met een 5-jarenplan in staat is de onderhoudskosten van het hoofdrailnet te dragen. Indien aanvullende bekostiging nodig blijft dan moet het model de juiste incentives hebben. Via de OV-chipkaart, die de feitelijke vervoersprestatie meet, kan een aanvullende gerichte bekostiging ontwikkeld worden (bijvoorbeeld voor de spits).

Daarnaast zijn er nog vele mogelijkheden voor kostenverlaging en resultaatverbetering, waaronder:

  • Herintegratie levert miljoenen per jaar op door uitsnijden van duplicaties en interfaces.
  • Zowel NS als Prorail zijn momenteel ‘vette’ bedrijven.
  • Synergie tussen stations, vastgoed en vervoer biedt goede kansen op resultaatverbetering en diversificatie. De omgevingsfactoren blijven gunstig.
  • De intensiteit van het spoor kan verhoogd worden. Het hoofdrailnet zou uit het Europese net gelicht moeten worden en aangemerkt worden als een nationaal regionaal net (vgl. RATP). Het lijkt interessant om alternatieven voor het huidig geplande ERTMS als nationaal project te onderzoeken in combinatie met eenvoudiger lijnvoering. Het huidig systeem is antiek en het geplande ERTMS is ook al oud en kostbaar. Hier valt waarschijnlijk met moderne techniek grote winst te halen. Een dergelijk project moet uit één hand uitgevoerd worden.
  • NNS kan kosten besparen door onrendabele stoptreinen op het hoofdrailnet uit te (moeten) besteden aan ‘low cost’ regionale operators met licht materieel. De regie op de dienstregeling blijft dan in een hand met voordelen voor de klant.
  • De overheid kan met een emissie de opbrengsten gebruiken voor de staatsschuld of voor modernisering van infrastructuur. NNS kan ook goedkoop lenen en garanties krijgen zolang de overheid een belangrijke aandeelhouder blijft en geen concurrent heeft.

Een maatschappelijke governance

Privatisering met een monopolie kan niet zonder een governance die zekerheid biedt dat de maatschappelijke functie van NNS geborgd is. Hieronder volgen de belangrijkste elementen van een governance:

  • NNS krijgt een wettelijk vastgelegd statuut waarin de maatschappelijke functie centraal staat, met name de prestatie in de spits en de spilfunctie van NNS in het Nederlands openbaar vervoer.
  • Winstmaximalisatie is geen doel, maar moet zodanig zijn dat een beleid van constante verbetering uitgevoerd wordt en een dividend nagestreefd wordt X% hoger dan een staatsobligatie. Dit is interessant voor zowel particulieren als pensioenfondsen.
  • Verhoging van de vervoersprijs boven het inflatieniveau behoeft goedkeuring van de overheid. Elke verhoging verhoogt de winstgevendheid (weinig vraaguitval).
  • Kruissubsidiëring van treinexploitatie, vastgoed en stations wordt expliciet geaccepteerd
  • NNS wordt uitgesloten van aanbestedingen in het regionaal vervoer om concurrentievervalsing te voorkomen. Hiermee vervalt een terechte grief van de regionale vervoerders.
  • Infrastructuurmanagement voor regionale lijnen wordt niet verplicht door NNS gedaan en altijd met open calculatie. Zolang de concessieperiodes voor regionaal vervoer kort zijn zal in de praktijk graag gebruik gemaakt worden van NNS. Naarmate de concessieperiodes langer worden kan in de aanbesteding meer ruimte gegeven worden aan regionale vervoerders voor participatie in verbetering van infrastructuur/stations.
  • Deelname aan internationale activiteiten wordt toegelaten in een separaat bedrijf. Internationale diversificatie van activiteiten is mogelijk.
  • NNS biedt ongeclausuleerde 100%-transparantie aan de overheid en maatschappij. De key performance indicators worden per kwartaal gepubliceerd door een overheidsbureau (monitoring en analyse). Dit overheidsbureau werkt ook samen met de EU om Europese vergelijkingen op te bouwen. De bestuurslast en kosten bij de overheid gaan drastisch omlaag. Niet de overheid, maar het bedrijf legt verantwoording af.

De structuurvennootschap wordt afgeschaft. Er komt een normale vennootschap met commissarissen in verhouding tot het aandelenbezit. De overheid houdt een minimum van 30% aandelen en benoemt commissarissen in verhouding tot haar aandeelhouderschap. De overheid houdt een veto op benoemingen van commissarissen en op strategische overnames.

  • Zodra het nieuwe bedrijf voldoende stabiliteit toont, komt er een eerste emissie waarbij gemeld wordt dat dividendpolitiek gericht is op uitkeren van X% boven een staatsobligatie.

5   Beoordeling LTSa

De LTSa zet de toekomst van ons spoor weer in de schijnwerper. Dat is uiteraard goed. Positief is ook dat niet voor splitsing en aanbesteding van het hoofdrailnet gekozen wordt, alhoewel dit op termijn niet uitgesloten wordt. De LTSa geeft aan wat beter moet en daar is niemand op tegen. De overheid wordt assertiever, de samenwerking wordt afgedwongen en iedereen mag mee polderen. Daarmee is de LTSa een behendig politiek stuk, dat de druk van de ketel haalt voor zover die druk er was. Tenslotte doen wij het niet slecht naar Europese begrippen. Fyra is een verhaal apart.

Echter, in de uitwerking, het hoe, schiet de LTSa tekort. Intenties klinken goed, maar de uitwerking is vaag en de gekozen richting getuigt van weinig bedrijfskennis, durf en vertrouwen. In die zin is de LTSa een gemiste kans en zelfs een stap achterwaarts.

Consideraties:

1     De LTSa gaat een principiële conceptuele keus uit de weg. NS en ProRail blijven naast elkaar bestaan … zonder bedrijfskundige reden … tegen onnodig hoge kosten … zonder eenduidige verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid. Op papier wordt meer samenwerking afgedwongen met meer complexe processen.

2     De zelfstandigheid van de bedrijven wordt verminderd terwijl de overheid meer verantwoordelijkheid neemt. De concessies van NS en ProRail worden uitgebreid en zullen naadloos op elkaar moeten aansluiten. Investeringsvragen zullen vaker bij de overheid neergelegd worden. Ook de decentrale overheden krijgen meer stem. Wie op welk terrein doorzettingsmacht heeft is onduidelijk. Deze voorgenomen rol van de overheid vergt een bijzonder sterke regie, een hoge bestuurslast en uitgebreide spoor know how. Met reden kan men zich afvragen of dit wenselijk, realistisch, dan wel mogelijk is. De overheid wordt kwetsbaarder en zal meer bespeeld worden door alle partijen, inclusief de Tweede Kamer. Onduidelijkheid ontstaat tevens doordat IenM de concessies en samenwerking moet regisseren zonder inzicht in de bedrijfsvoering, terwijl het ministerie van Financiën de bedrijfsvoering moet verbeteren zonder inzicht in het beleid. De bureaucratie neemt over de hele lijn toe.

3     Het belangrijkste is dat de gekozen richting de cultuur van de beide bedrijven negatief zal beïnvloeden. In plaats van zelf initiatief en verantwoordelijkheid te kunnen nemen en daar voor aangesproken te worden, zullen beide bedrijven zich meer onder curatele gesteld voelen en zich als zodanig gedragen. Er wordt uitgegaan van bedrijven die het zelf niet kunnen, in plaats van de condities te scheppen waarin één geïntegreerd bedrijf de kracht uit zichzelf haalt om te kunnen en moeten presteren.

Politieke haalbaarheid en rust zijn kennelijk de dominante ‘Leitmotiven’ in de LTSa. De LTSa is inderdaad niet meer dan een agenda. Zij ontbeert visie en zal bijdragen aan meer modder in de polder, met onnodig hoge kosten en een suboptimaal resultaat.

M.M.D. van Eeghen (gepensioneerd Directeur Generaal Personenvervoer en voormalig directielid NSR)

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Post Navigation