De Lange Termijn Spooragenda: (n)iets nieuws onder de zon? Een analyse van overheidssturing in het Nederlandse personenspoorvervoer

Op 26 maart 2014 werd door Staatssecretaris Mansveld de nieuwe Lange Termijn Spooragenda (LTSa) waarover in de Ministerraad was besloten, in een persconferentie toegelicht. Kern van de boodschap: het spoor moet de prestaties (nog) sterker verbeteren. De partijen in de spoorsector moeten deze verhoogde prestaties bereiken door intensiever samen te gaan werken onder regie van de overheid die zich intensiever zal bemoeien met de sector. De structuur van de sector blijft ongewijzigd. Hoe moet deze beleidsaankondiging worden geïnterpreteerd? We zullen de hoofdboodschap van de staatssecretaris analyseren in het licht van een historische analyse van ‘governance’ op het spoor. Dat doen we door eerst de recente geschiedenis van ‘governance’ op het spoor te analyseren en te vergelijken met de voornemens van de staatssecretaris.

Inleiding

In deze bijdrage zal stil worden gestaan bij de recente geschiedenis van de ‘governance’ van de spoorsector in Nederland. Aanleiding hiervoor vormt de onlangs verschenen Lange Termijn Spooragenda (LTSa) waarover binnenkort in het Parlement zal worden gediscussieerd. In deze bijdrage zal betekenis worden gegeven aan de vraag hoe de plannen van de staatssecretaris zich verhouden tot de wijze waarop de rijksoverheid in het recente verleden invulling heeft gegeven aan de ‘governance’ van de spoorsector. Voordat we verder gaan eerst maar even het veld afbakenen. Waarover hebben we het precies.

De complexiteit van de spoorsector is groot. De laatste decennia hebben zich afzonderlijke ‘markten’ ontwikkeld (personenvervoer op het hoofdrailnet, spoorgoederenvervoer, de HSL, regionaal personenspoorvervoer). In elk van deze ‘markten’ is op een andere wijze invulling gegeven aan ‘marktwerking’ en wordt door de rijksoverheid op een andere wijze ‘aangestuurd’. De analyse is primair gericht op aansturing ofwel ‘governance’ van het personenspoorvervoer op het Nederlandse hoofdspoornet. Deze afbakening is expres gekozen omdat met name voor deze sector de vraag interessant is hoe ‘governance’ zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld.

Wat verstaan we onder governance?

Wat wordt verstaan onder ‘governance’ in deze bijdrage? Governance betekent niets meer of minder dan de wijze waarop regels, besluiten en administratieve processen de realisatie van publieke doelen en diensten beïnvloeden.[i] Via een korte analyse zal worden geïnventariseerd en beschreven op welke wijze de spoorsector in het recente verleden werd ‘aangestuurd’. Daarbij zal niet in enge zin worden gesproken over de wet- en regelgeving in de spoorsector. De focus ligt op de wijze waarop binnen de juridische contouren van wet- en regelgeving vanuit de Rijksoverheid invulling is gegeven aan sturing. Hiervoor zijn twee redenen.

  • Vanuit het perspectief van publieke belangen die gemoeid zijn met het personenspoorvervoer dient specifiek aandacht te bestaan voor de rol van de (Rijks)overheid als borger van deze belangen.
  • Ten tweede beoog ik met de analyse aan te grijpen op discussies over de huidige en toekomstige ordening van de spoorsector waarbij met name de rol en positie van de Rijksoverheid een belangrijk en beladen onderwerp vormt. De huidige ordening op het spoor is al bijna 10 jaar onderwerp van debat. Voor een goede stellingname in dit debat is kennis van de wijze waarop door de Rijksoverheid in het verleden invulling is gegeven aan haar rol, van groot belang. We komen hier in de conclusie op terug.

De huidige ‘governance’ in de spoorsector, en ook de voorstellen die in de Lange Termijn Spooragenda gedaan worden, kunnen beter worden begrepen met behulp van een korte historische analyse. Vandaar dat we weer terugkeren naar de vorige eeuw. Tot 1995 is NS de eigenaar en beheerder van de Nederlandse spoorinfrastructuur en aanbieder van zowel reizigers- als goederenvervoer op het spoor. Een deel van dit betoog is gebaseerd op de analyse die de auteur als onderzoeker voor de casus Spoor voor de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering en Verzelfstandiging van Overheidsdiensten uitvoerde.[ii]

Begrip van huidige problemen rond ‘governance’ vereist een historische analyse

Grijs verleden – de relatie tussen rijksoverheid en de NS

De relatie tussen de (rijks)overheid en het spoor kent een lange geschiedenis. Vanaf het midden van de 19e eeuw nam de overheidsbemoeienis op het spoor snel toe nadat duidelijk werd dat met deze transportmodaliteit welvaartseffecten optraden. Hoewel de overheidsbetrokkenheid in eerste instantie beperkt bleef tot aanleg van de infrastructuur, nam ook de overheidsbemoeienis met de spoorwegexploitatie begin 20e eeuw toe, hetgeen ertoe leidde dat de Staat in 1937 enig aandeelhouder werd van de nieuw gevormde Nationale Spoorwegen.[iii] Dit luidde een nieuwe fase in de relatie tussen rijksoverheid en de spoorsector in. NS is vanaf haar oprichting een overheids-NV waarvan de aandelen geheel in handen zijn van de Nederlandse staat. De NS opereert vanaf de Tweede Wereldoorlog op relatief grote afstand van politiek en ministerie. In eerste instantie staat alles in het teken van de wederopbouw en ontwikkelt de NS zich tot de belangrijkste vervoerder. NS ontvangt inkomsten uit vervoersdiensten en slaagt erin om op een rendabele wijze het spoorvervoer te organiseren. Vanaf de tweede helft van de jaren zestig van de vorige eeuw verliezen de NS en het spoorvervoer echter in snel tempo de gunst van reiziger ten koste van de auto. Gegeven het publieke belang van openbaar vervoer ziet de rijksoverheid zich gedwongen om vanaf midden jaren ‘60 steeds grotere financiële steun te verlenen teneinde de NS in staat te stellen haar dienstverlening op peil te houden. Van aansturing is ondanks deze belangrijke ontwikkeling in de afhankelijkheidsrelatie tussen NS en Rijksoverheid dan geen sprake.[iv] In een periode waarin de rijksoverheid te maken krijgt met tekorten op de begroting ontstaat op het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in toenemende mate onvrede over deze subsidies, die kenmerken vertonen van een ‘openeinderegeling’. Ze vormen voor de Rijksoverheid in de jaren ‘80 aanleiding om de financiële relatie met de NS te willen hervormen.[v] De minister spreekt van een relatie NS-rijksoverheid waarin sprake is van “toegenomen spanning” die “een volwassen, zuivere en zakelijke relatie tussen partijen nauwelijks mogelijk” maakt.[vi]

Als directe aanleiding wordt de aankomende de Europese richtlijn 91/440/EG aangegrepen voor een fundamentele beleidswijziging. Met deze richtlijn wordt door de Europese Commissie een geliberaliseerde spoorwegsector nagestreefd en worden de eerste aanzetten gedaan om te komen tot een concurrerende markt voor (internationaal) spoorvervoer. De richtlijn schrijft tenminste een boekhoudkundige scheiding tussen exploitatie en infrastructuur voor.

Commissie Wijffels 1993-1995

Met het oog op de implementatie van de Europese richtlijn in Nederland en tegen de achtergrond van de noodzaak om te komen tot een fundamentele herziening van de organisatie van het openbaar vervoer als geheel (Commissie Brokx) en de spoorsector in het bijzonder stelt de minister van Verkeer en Waterstaat in 1991 een adviescommissie onder voorzitterschap van dhr. Wijffels in. De opdrachtformulering verzoekt nadrukkelijk om een sturingsrelatie op afstand; een beperkte bemoeienis van de rijksoverheid met de bedrijfsvoering van NS en een nadruk op doelmatigheid. Met andere woorden, de minister kiest ervoor de relatie tussen NS en rijksoverheid significant te wijzigen.[vii]

Kern van het advies van de Commissie Wijffels vormt de scheiding tussen kerntaken die via de overheid dienen te worden verricht (aanleg en beheer van het railnetwerk) en taken die (eventueel) door anderen kunnen worden verricht. De adviescommissie geeft aan dat op lange termijn niet alle functies binnen één organisatie houdbaar zijn, maar zij schrijft géén concernsplitsing voor, noch stelt zij voor om marktwerking te introduceren. Wel zal se exploitatie van het personenvervoer (NS Reizigers) als aparte eenheid moeten opereren en op termijn verzelfstandigd moeten worden. Dankzij deze ontvlechting van NS, zo stelt de Commissie Wijffels, zal beter inzicht ontstaan in de kosten van specifieke treindiensten en daarmee op de besteding van overheidsgelden. Meer bedrijfsmatig werken moet een einde maken aan de gecompliceerde onderlinge verwevenheid van bedrijfsactiviteiten binnen NS en zal de NS in staat moeten stellen om beter in te spelen op klantwensen en meer reizigers kunnen aantrekken. De minister neemt de aanbevelingen grotendeels over.[viii]

De Tweede Kamer stemt vrijwel unaniem in met de plannen voor de ‘verzelfstandiging’ van de NS. De sector dient meer bedrijfsmatig te gaan opereren en meer op afstand van de politiek komen te staan. Hoewel dit tijdens de parlementaire behandeling minder expliciet aan bod komt vormt de verzelfstandiging ook een belangrijke bezuinigingsmaatregel. Dankzij de verzelfstandiging van de NS kan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de subsidies op vervoersdiensten afbouwen; hetgeen leidt tot een structurele bezuiniging die oploopt tot ruim 400 miljoen gulden. Het Europese beleid om de spoorsector te liberaliseren vormt een dankbare aanleiding om dit proces voortvarend in te zetten. Als vervolgstap op de verzelfstandiging wordt in 1993 door de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat het voornemen tot een beursgang aangekondigd.[ix]

1995-1999: Verzelfstandiging en grillige liberalisering vertraagd

Onderhandelingen tussen de NS en de rijksoverheid over het voorwaardenpakket rond de verzelfstandiging resulteren in 1995 in een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de Minister van Verkeer en Waterstaat en de NV Nederlandse Spoorwegen over de toekomstige indeling op het spoor. NS wordt opgesplitst in een commerciële tak (NS Reizigers) en een publieke tak (de infrastructuur). Nadat de Tweede Kamer eind 1995 akkoord gaat met dit zogenaamde hoofdlijnencontract, treedt een nieuwe fase in in de relatie tussen rijksoverheid en NS. Feitelijk is met het besluit sprake van een gecombineerd proces waarbij enerzijds sprake is van het reduceren van overheidsbemoeienis (met NS Reizigers) en anderzijds juist van een toenemende overheidsbemoeienis met de spoorwegsector (het infrastructuurdeel).

Qua aansturing van NS (Reizigers) kan gesteld worden dat in de wijze van aansturing van de NS door het ministerie via zogenaamde ‘prestatiecontracten’ sterk wordt ingezet op vormen van ‘marktsturing’ (contractueel vastgelegde output-prestaties en eisen). NS moet “op jacht (…) naar de (toekomstige) reiziger.” [x]  Aan een aantal specifieke indicatoren als de groei van het reizigersverkeer in de spits en de punctualiteit wordt een bonus-malus regeling toegevoegd teneinde de NS aan te sporen deze doelen te bereiken. Omdat wetgeving die het mogelijk maakt om publiekrechtelijke regels over het contract op te stellen op zich laat wachten worden de prestatie-eisen via een privaatrechtelijke Memorandum of Understanding (MoU) met de NS vastgelegd.

Wel blijft tijdens de overgangsperiode “een rol voor de rijksoverheid bestaan op terreinen als tariefstelling en voorzieningenniveau.”[xi] Onder aansporing van Tweede Kamer blijft de minister van Verkeer en Waterstaat zich gedurende deze periode bemoeien met de tarieven, de dienstregeling en de investeringen.[xii] “Op alle andere beleidsterreinen wordt de invloed van de rijksoverheid teruggedrongen ten gunste van de NS bijvoorbeeld ten aanzien van personeelsbeleid. De voorstellen betekenen een financiële en beleidsmatige verzelfstandiging.”[xiii]

Via een Kamermotie wordt echter besloten om niet alleen vervoer en infrastructuur van elkaar te scheiden, maar om eveneens drie zogenaamde ‘taakorganisaties’ af te scheiden van NS (Railinfrabeheer, Railned en Verkeersleiding, respectievelijk  spoorbeheer, capaciteitsmanagement, en railverkeersleiding). Daar waar door Wijffels werd voorzien in een overgangsperiode waarin de organisaties integraal onderdeel van NS zouden blijven uitmaken, wordt door de Tweede Kamer aangedrongen op versnelde ‘uitplaatsing’ van de taakorganisaties uit de NS – in lijn met het dominante paradigma van dat moment – meer marktwerking.[xiv] De minister waarschuwt nadrukkelijk in haar aanbiedingsbrief “NS kan voorts concurrentie krijgen van andere railbedrijven.”[xv] Daarvoor is het uitplaatsen van de taakorganisaties een minimale voorwaarde. Omdat de NS echter weigeren de taakorganisaties volledig af te zonderen, wordt met de rijksoverheid overeengekomen dat de taakorganisaties (tijdelijk) door de rijksoverheid zullen worden aangestuurd maar bedrijfsmatig door de NS zullen worden aangestuurd.[xvi] Deze situatie zal blijven bestaan totdat een definitieve ordening op het spoor via publieke wetgeving is vastgelegd.

De definitieve spoorordening loopt echter vertraging op. Wat precies de voornemens vanuit de politiek zijn met de spoorsector blijft, mede als gevolg van bijvoorbeeld het Lovers-experiment[xvii] en kabinetswisselingen, lang onduidelijk. Tussen 1993 en 1999 wordt niet duidelijk op welke wijze door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat invulling geeft aan meer marktwerking op het hoofdrailnet en ook de ordening loopt verdere vertraging op (wetgeving, de status van de netbeheerder, etc.). Pas in 1999 verschaft Minister Netelenbos (PvdA) in de nota Derde Eeuw Spoor[xviii] duidelijkheid; er wordt gekozen voor een concessiestelsel op het hoofdspoornet. Dit zal op termijn – zo is de gedachte – (beperkte) concurrentie ‘om’ het spoor mogelijk maken. Zowel exploitant als spoorbeheerder zullen via een 10-jarige concessie worden aangestuurd. Tevens beoogt de minister de NS ‘op termijn’ te privatiseren.

Ondertussen concludeert de Algemene Rekenkamer dat de aansturing van de taakorganisaties door het ministerie van Verkeer en Waterstaat sinds de verzelfstandiging ver onder de maat is.[xix] In de notitie “Verbetering relatie Overheid en NS” maakt de minister de balans op van het verzelfstandigingsproces tot dan toe. [xx] De verzelfstandiging is in veel opzichten succesvol geweest[xxi]  maar de (sturings)relatie NS-rijksoverheid is problematisch gebleven. Met deze uitspraak lijkt ten opzichte van de probleemanalyse die 15 jaar daarvoor de opmaat tot de commissie-Wijffels vormde, weinig voortgang geboekt. De minister kondigt aan dat gegeven de verzelfstandigde positie van de NS en voor het bereiken van publieke doelen een “een sterke overheidspositie” gewenst is.”[xxii] Aangezien een wettelijk kader voor governance nog ontbreekt kan gesteld worden dat de sturing vanuit de overheid zeer beperkt is. Vanuit het ministerie is gedurende deze periode de gedachte dat outputsturing op basis van kernprestaties binnen een publiekrechtelijk kader dat nog moet worden ontwikkeld voldoende moet zijn totdat via privatisering inhoud gegeven kan worden aan een definitieve opdrachtgeversrelatie.

2000 en 2001: Problemen op het spoor leiden tot ‘herbezinning’

De eerste jaren van het nieuwe millennium blijkt dat de spoorsector in toenemende mate moeite heeft om de door de politiek verlangde en NS top ingezette wijzigingen en outputprestaties te realiseren. Bovenvermelde onduidelijkheid rond de introductie van marktwerking en vertraging in het verzelfstandigingsproces blijft bovendien niet zonder consequenties voor het functioneren van de NS:

  • Door de NS worden bewust geen lange termijn investeringen gepleegd zolang onduidelijk is wat precies haar rol in de spoorsector wordt. Ondertussen groeien de reizigersvolumes….
  • Binnen de NS vindt in voorbereiding op de nieuwe situatie een grote wijziging binnen het management plaats, mede in het perspectief van het voornemen tot een beursgang.
  • Onder het rijdend personeel ontstaat toenemend verzet tegen de plannen van het management van NS.[xxiii]

In de praktijk is sprake van afnemende prestaties op het terrein van punctualiteit en betrouwbaarheid. Bovendien neemt de drukte in de trein toe. In het laatste kwartaal van 2000 stort de dienstverlening op het spoor in.[xxiv] De prestaties dalen in weerwil van stijgende, contractueel overeengekomen prestaties. Arbeidsonrust binnen de NS en een reeks spraakmakende incidenten creëren enorme politieke aandacht en dynamiek.

De slechte prestaties en incidenten zorgen er voor dat de politiek zich niet minder, maar juist meer met de situatie op het spoor gaat bemoeien. Kamerbreed groeit onvrede over de situatie op het spoor. Tegelijkertijd moet de Minister van Verkeer en Waterstaat constateren dat gegeven de onafgeronde verzelfstandiging en ondanks privaatrechtelijke afspraken haar weinig effectieve sturingsinstrumenten ter beschikking staan om de op meer afstand geplaatste NS aan te sturen. De roep om publiekrechtelijke wetgeving naast de privaatrechtelijke wijze waarop de relatie tussen overheid en NS wordt vormgegeven wordt steeds sterker.

De escalatie van het arbeidsconflict bij de NS en de grote politieke onvrede en de maatschappelijke onrust die de operationele problemen op het spoor in 2000 en 2001 vormen voor de minister aanleiding om zich in de zomer van 2001 te bezinnen op de voorgenomen veranderingen in de spoorsector. Als reactie op deze ontwikkelingen wordt in september 2001 door de Minister van Verkeer en Waterstaat radicaal ingegrepen in het beoogde verandertraject waarin de spoorwegen zich bevinden. De introductie van marktwerking en een ‘afgeronde verzelfstandiging’ in de vorm van een ‘geprivatiseerde’ NS staan niet langer centraal.

Ingrijpende structuurwijzigingen in de sector zijn gegeven de situatie in de sector onwenselijk. Er moet een stabiele conflict-arme omgeving worden gecreëerd. Privatisering van NS wordt als doel verlaten en wetgeving die de ordening van de sector vastlegt moet versneld worden geïntroduceerd. Door tussen beheerder en vervoerder een min of meer gelijkwaardige relatie te creëren, meent het ministerie de samenwerking tussen beide partijen op het spoor te faciliteren. De nieuwe beheersorganisatie van het spoor – ProRail – zal als een structuurvennootschap worden opgericht en komt op afstand van de politiek te staan.

De ‘herbezinningsbrief’ vormt ook nu nog het fundament voor de huidige verhoudingen in de spoorsector. Maar de brief heeft ook een duidelijke boodschap in het kader van ‘governance’: er moet vooral “rust op het spoor” komen. En ook deze boodschap blijft lang van kracht.

2005 tot 2014: Een ongemakkelijke, ‘bevroren’ tussenoplossing

Na de problemen op het spoor wordt wet- en regelgeving versneld ingevoerd en per 1 januari 2005 treden de (herziene) Spoorweg- en Concessiewet in werking en is de nieuwe ordening op het spoor eindelijk een feit. Daarmee liggen de institutionele verhoudingen in de spoorsector, zoals beschreven in de herbezinningsbrief, vast en lijkt het verzelfstandigingsproces van de NS de facto afgerond.

In de jaren na 2005 wordt door NS en ProRail hard gewerkt om binnen de bestaande structuren inhoud te geven aan spoorvervoer. Ook qua prestaties lijkt de situatie te verbeteren. Sinds 2001 is sprake van een verbetering van gemiddelde jaarprestaties; het aantal veiligheidsincidenten is structureel gedaald. Anno 2014 zijn de prestaties van de sector goed te noemen, ook in vergelijking met operationele prestaties andere landen.

Ten aanzien van de ‘governance’ van de spoorsector blijft echter onvrede bestaan. Critici vragen zich af of de prestaties niet veel beter hadden geweest als gekozen was voor een andere, eenduidiger inrichting en ‘governance’. Bovendien bestaat wijdverbreid ontevredenheid in zowel de politiek als de sector zelf over de ‘governance’ in de spoorsector: fundamentele aansturingsproblemen blijven voortbestaan. De concessies, de nieuwe Spoorwegwet en Concessiewet zijn prima kaders, maar ‘echte’ mogelijkheden om te sturen door het Ministerie en vooral door de politiek bieden zij nog steeds niet….

De in de concessie opgenomen prestatie-eisen blijken onvoldoende in staat om de spoorsector aan te sturen op politiek-maatschappelijk gewenste prestaties. De sturingsprikkels  die in de concessie voor exploitatie van het hoofdrailnet zijn ingebouwd (zoals bijvoorbeeld punctualiteit) blijken slecht aan te sluiten bij de reizigersperceptie. Bovendien lijken de verbeteringen van prestaties op het spoor te stagneren en hebben zich de afgelopen jaren verschillende majeure incidenten voorgedaan (de winterweerproblematiek, grote verstoringen van de dienstregeling en een treinongeluk bij Amsterdam). Deze incidenten laten bovendien zien dat de beoogde mate van samenwerking tussen NS en ProRail nog te wensen over laat.

Door de interdependentie tussen NS en ProRail blijkt het voor het ministerie lastig om beide partijen onafhankelijk van elkaar en op hoofdlijnen aan te sturen. Pogingen om ‘integraal’ te sturen door tripartiet (strategisch) overleg (sinds 2011) op grensvlakken tussen exploitatie en beheer (be- en bijsturing, reisinformatie, meer robuust spoor) leiden tot onvoldoende verbeteringen. Politiek en op het ministerie bestaat grote onvrede over de passieve wijze waarop NS en ProRail invulling geven aan de ontwikkeling van het personenspoorvervoer. In 2012 concludeerde de parlementaire onderzoekscommissie van de Tweede Kamer dat (Commissie Kuiken) dat de samenhang op het spoor sinds de splitsing niet meer is geborgd door de wijze waarop invulling is gegeven aan de rollen door de verschillende spelers. Een visie van de minister van Infrastructuur en Milieu op het spoor ontbreekt evenals regie door het ministerie en kennis om te kunnen sturen. Anderzijds kan geconcludeerd worden dat zowel NS als ProRail hun rollen vrij in zichzelf gekeerd en ‘defensief’ invullen, conform het adagio ‘rust op het spoor’.

In de sector daarentegen, wordt gewezen op de perverse ‘prikkels’ die van de concessies uitgaan. Bovendien bestaat onvrede over het gebrek aan visie en de wijze waarop incidenten op het spoor aanleiding vormen voor gedetailleerde politieke bemoeienis; het ministerie wenst vooral niet voor verrassingen te komen te staan…van sturing en heldere keuzes is geen sprake.

Als gevolg van deze ontwikkelingen bevinden ProRail en NS zich in een ‘bestuurlijk vacuüm’ waardoor paradoxaal genoeg de afstand van het Ministerie tot beide staatsbedrijven is vergroot terwijl de politieke afstand als gevolg van incidenten en groeiende maatschappelijke onvrede (winterweer, ongeval Amsterdam, etc.) kleiner lijkt te zijn geworden. In combinatie met een gebrekkige visie wordt door de politiek sterke druk uitgeoefend op het Ministerie om incident gedreven invulling te geven aan haar rol als regisseur. Het resultaat is veel detailsturing door de politiek en de oproep om ook structureel over te gaan tot een andere inrichting van de sector….

Conclusie

Het is tegen deze achtergrond dat de plannen van staatssecretaris Mansveld moeten worden bezien. Grote vraag is of de plannen in de LTSa nu iets wezenlijk nieuws bevatten of niet. Bovenstaande historische schets toont aan hoe de huidige spoorordening maar daarmee samenhangend ook de ‘governance’ het resultaat is van een vertraagd en onafgerond verzelfstandigingsproces en een grillig liberaliseringsproces.[xxv] De plannen van staatssecretaris Mansveld lijken in eerste instantie niet gericht op het veranderen van deze situatie. De situatie op het spoor kan daarom nog steeds worden beschouwd als een onafgerond en grillig privatiserings- en liberaliseringsproces dat in de jaren 90 van de vorige eeuw werd ingezet.

Daaraan gekoppeld toont de analyse dat door de rijksoverheid en de politiek op een bijzondere wijze invulling is gegeven aan de ‘governance’ van het spoor gedurende vele decennia. Op zijn minst kan geconcludeerd worden dat voor het grootste deel sprake was van actieve bestuurlijke bemoeienis met de NS. De NS is nooit op afstand van de politiek komen te staan. In die zin is het einddoel van het verzelfstandigingsproces van NS nooit bereikt.

De politiek heeft zich altijd bemoeid met het spoor en zal dat hoogstwaarschijnlijk ook op korte en middellange termijn blijven doen gegeven de politiek-maatschappelijke opvattingen over de publieke waarde van spoorvervoer op dit moment.

Maar van actieve en directe aansturing als vorm van ‘governance’ was zeker geen sprake.

Sterker, in verschillende regimes en onder verschillende ministers van verschillende politieke signatuur heeft de mate van aansturing door de rijksoverheid stelselmatig te wensen overgelaten, zo is in meerdere evaluatie zelfs door bewindspersonen in heldere bewoordingen geschreven.

De verzelfstandiging van de NS heeft in eerste instantie geleid tot een verkleining van de actieve bemoeienis met de NS door de rijksoverheid, vanuit het idee dat spoorvervoer aan de markt zou kunnen worden overgelaten. Maar ook ten aanzien van het beheer was de aansturing – zo oordeelde de Rekenkamer minimaal. Een relatie op grote afstand zogezegd.

Sinds de crisis op het spoor heeft de rijksoverheid, onder druk van politiek en maatschappij getracht inhoud te geven aan meer overheidsbemoeienis. Het aansturen van NS via kernprestaties en het aansturen van de taakorganisaties in de overgangsjaren werd als te mager beoordeeld. Op basis van de ‘herbezinningsbrief’ is met name prioriteit gegeven aan wetgeving en institutionele inrichting van het spoorstelsel. Hoewel de wetgeving tot een publiekrechtelijk kader heeft geleid waarin vele sturingsinstrumenten zijn ingebouwd, is de klacht dat ‘echte’ mogelijkheden voor de rijksoverheid om in te grijpen niet bestaan.

Opvallend is echter dat de kritiek in veel gevallen niet gaat over de mogelijkheid van de minister om te sturen, maar over de wijze waarop door de rijksoverheid is aangestuurd. Kort samengevat zou ook sinds 2001 gesteld kunnen worden dat van daadwerkelijke ‘aansturing’ door de overheid geen sprake is geweest. Niet omdat dit niet zou kunnen, maar omdat primair is ‘gestuurd’ vanuit het adagium ‘rust op het spoor’. Daarbij paste in de hersteljaren geen sterk directieve houding, maar ook sindsdien is van daadwerkelijke ‘aansturing’ geen sprake.

Kortom, gedurende het laatste decennium is de relatie van het ministerie tot de NS ingrijpend gewijzigd. Maar opvallende constante is dat de rijksoverheid in geen enkele fase in staat of bereid is geweest zich inhoudelijk intensief te bemoeien met de ontwikkelingen op het spoor. Genoeg sturing en aansturingsmogelijkheden maar geen aansturing. Vanuit dit perspectief kan de boodschap van Staatssecretaris Mansveld als een significante trendbreuk worden opgevat.

Hoewel de teneur van kritiek op de planen is dat de huidige plannen niets wezenlijk nieuws zijn, zou ik op basis van mijn historische analyse het tegendeel willen beweren. Het idee om als rijksoverheid te komen tot een actievere aansturing van de spoorsector is wel degelijk nieuw en een significante trendbreuk in het licht van de kennis van de ‘governance’ op het spoor uit het recente verleden. Wat de betekenis daarvan precies is binnen de huidige structuren in de spoorsector en wat de kans van slagen is, valt echter nog te bezien. Een nadere, gedetailleerde analyse van de voorgestelde maatregelen in de LTSa op basis van het geschetste historische perspectief van governance en de daadwerkelijke knelpunten in de wijze waarop de spoorsector momenteel functioneert is daarvoor vereist. Kan de in de LTSa gepresenteerde nieuwe vorm van ‘governance’, samen met de huidige karakteristieken in de relatie tussen NS en rijksoverheid de barrières die in de oude invulling van ‘governance’ zaten doorbreken? Kan binnen nieuwe ‘governance’-kaders voldaan worden aan belangrijke karakteristieken van de actoren in de Nederlandse spoorsector die eveneens in de historische analyse naar boven kwamen. Dit zijn de vragen waarover een debat over de LTSa kan gaan.

Voor het debat over de inrichting op het spoor biedt de analyse en argumentatie een belangrijk argument voor het debat. Namelijk, dat het huidige regime, dat in 2004 werd bevroren, ook op een andere wijze kan worden ingevuld. Met andere woorden, het ‘onafgeronde’ model op het spoor is totnogtoe op een eenzijdige wijze ingevuld qua ‘governance’ door de rijksoverheid – namelijk door een relatief extensieve aansturing. De fundamentele vraag is of ervaring met een andere wijze van invulling van governance niet aan de huidige bezwaren tegen het stelsel tegemoet kan komen… Daarvoor is een diepgaand debat over aansturing, de Lange Termijn Spooragenda en de huidige knelpunten tenminste vereist.

Mark de Bruijne, TU Delft

[i]         Cf. Lynn (et al.)(2001, blz.7) in Frederickson, H.G. (2004), Whatever happened to Public Administration? Governance, governance everywhere, Working Paper QU/GOV/2/2004, Institute of Governance, Public Policy and Social Research, Belfast: Queens University2004, blz. 2.

[ii]        Zie: Kamerstukken I 2012-2013,  Verbinding Verbroken, Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, Deelrapport, blz. 81-153.

[iii]       Zie onder andere: Enckevort, I. van (1999) ‘Vernieuwing in het spoorvervoer’, in: W. Derksen (et al.). (red.) Over publieke en private verantwoordelijkheden, WRR Voorstudies en achtergronden V105, Den Haag: Sdu Uitgevers, blz. 255-282, Veraart, M. (2007) Sturing van publieke dienstverlening, Privatiseringsprocessen doorgelicht, Assen: Koninklijke Van Gorcum en Veenendaal, G. (2008) Spoorwegen in Nederland, 1834 tot nu. Tweede Druk, Meppel: Uitgeverij Boom.

[iv]       Zo concludeerde bijvoorbeeld de commissie Wijffels dat de overheid over beleid en strategie rondom aanleg en instandhouding van de infrastructuur “nauwelijks een proactieve rol bij de strategische planning van de railinfrastructuur” speelde (Kamerstukken II 1991/92, 18 986, nr. 3, blz. I-13).

[v]        Kamerstukken II, 19 986, nrs. 1-4.

[vi]       Kamerstukken II 1990/91, 18 986, nr. 2, blz. 3/4.

[vii]       Kamerstukken I 2012-2013,  C, C, blz. 88, noot 267.

[viii]      Zie hierover Veraart (2007) en Kamerstukken I 2012-2013 C, C.

[ix]       Veraart (2007), blz. 81.

[x]        Kamerstukken II, 19 986, nr. 12, blz. 1.

[xi]       Van Enckevort (1999), blz. 260.

[xii]       Veraart, M.D.L. (2008), Hervormingen op het spoor: mislukking of succes? In: Tijdschrift voor Openbare Financien 40(2), blz. 49.

[xiii]      Van Enckevort (1999), blz. 260.

[xiv]      Kamerstukken II 1995/96, 18 986, nr. 22.

[xv]       Kamerstukken II, 19 986, nr. 12, blz. 1.

[xvi]      Kamerstukken II 1999/2000, 26 464, nr. 15. Zie ook Kamerstukken I 2012-2013, C, blz. 115.

[xvii]     Midden jaren negentig wordt door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een vergunning tot exploitatie van enkele lijnen aan de firma Lovers uitgerijkt. Hoewel Lovers enkele jaren een dienstregeling heeft gereden (Amsterdam-Haarlem) is het nooit tot concurrentie op het spoor gekomen. De ontwikkelingen leiden tot veel commotie en de samenwerking tussen de partijen op het spoor NS en Lovers verloopt stroef. Na enkele jaren trekt Lovers zich uit de spoorsector terug.

[xviii]     Kamerstuken II 1998/1999, 26 464, nr. 1.

[xix]      Kamerstukken II 1998/99, 26 615, nrs. 1-2.

[xx]       Kamerstukken II 1999/00, 18 986, nr. 48.

[xxi]      Kamerstukken II 1999/00, 18 986, nr. 48, blz. 2. Daarbij wijst de minister op gestegen reizigersaantallen, vernieuwing binnen de NS, normalisatie van arbeidsomstandigheden en gematigde tarieven.

[xxii]     Kamerstukken II 1999/00, 18 986, nr. 48, blz. 3.

[xxiii]     Zie Wessels, K. (2003) Verkeerd spoor, De crisis bij de NS, Amsterdam: L.J. Veen.

[xxiv]     Zie Wessels (2003). Met name blz. 115-122.

[xxv]     Kamerstukken I 2012-2013,  C, C.

2 Thoughts on “De Lange Termijn Spooragenda: (n)iets nieuws onder de zon? Een analyse van overheidssturing in het Nederlandse personenspoorvervoer

  1. Sietse Brouwer on April 14, 2014 at 2:29 pm said:

    Voor de governance binnen de spoorsector zijn niet alleen de rol, verantwoordelijkheden, en bevoegdheden van de bestuurders, concessieverleners en aandeelhouders relevant(beide laatste: de Rijksoverheid), maar ook die van de Raden van Commissarissen. Onder welk aangepast structuurregime opereren zij, en in welke mate kunnen zij onafhankelijk van de aandeelhouder tot beslissingen komen?

  2. Een heldere analyse die ik kan delen, ook vanuit mijn persoonlijke ervaringen. Ik was een van die nieuwe managers om NS voor te bereiden op de markt. Alleen, dat was niet alleen in 2000, al ten tijde van het advies Wijffels (1993-1995) werd het management fors aangepast om NS voor te bereiden om de transitie naar een commerciële markt te maken. Bij die transitie passen ook drie andere belangrijke stappen die buiten het kader van deze analyse zijn gebleven: Het oprichten van een internationale tak die in het buitenland concessies ging verwerven (International Business Group / NedRailways / Abellio) waarvan ik de kwartiermaker ben geweest, het oprichten van een belasting/lease vehikel in Ierland (NS Financial Services Group) en natuurlijk de biedingen op de HSL Zuid uitmondend in de aanschaf van de V250 treinen van AnsaldoBreda. Deze drie stappen zijn m.i. ook (re)acties van NS op het (governance) beleid van de Rijksoverheid. Ik ben benieuwd naar je inzichten hierover.

Leave a Reply to Sietse Brouwer Cancel reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Post Navigation