Lessen voor spoorsector uit vergelijking ordening netwerksectoren

Bij de opgave om tot een effectieve en consistente ordening in de spoorsector te komen is een vergelijking met andere sectoren relevant. Een vergelijking met andere netwerksectoren ligt voor de hand vanwege de relatie tussen dienstverlening en de infrastructuur. In dit artikel wordt een kwalitatieve vergelijking gemaakt tussen de sectoren spoor, energie, telecom en drinkwater in Nederland. De conclusie is dat in de spoorsector geen recht wordt gedaan aan de economische kenmerken van de sector en dat mede daardoor een hybride ordening is ontstaan die de prestaties van de sector schade toebrengen. De analyse start met een beknopte beschrijving van de huidige governance van de onderzochte netwerksectoren.

I. Beschrijving huidige governance per sector

Telecomsector 

De instrumenten voor interventie vanuit de overheid in de telecomsector zijn hoofdzakelijk belegd bij de Opta, dat inmiddels onderdeel is geworden van de ACM. De bevoegdheden van de ACM/Opta hebben, naast algemene bevoegdheden met betrekking tot mededinging, betrekking op het tegengaan van misbruik van marktmacht door KPN, het verzekeren van non-discriminatoire toegang tot de netwerken, en tariefregulering op het vaste netwerk van KPN. Veel van de sectorspecifieke instrumenten zijn er op gericht om de marktmacht van de KPN als incumbent te beteugelen. Bij de start van liberalisering was KPN niet alleen dominant op alle dienstenmarkten, maar beschikte ook nog over het monopolie op het vaste netwerk. Beleidsmakers en wetenschappers gingen ervan uit dat specifiek sectortoezicht van tijdelijke aard zou zijn. Vandaag de dag is die opvatting verlaten,  sectorspecifiek toezicht blijft nog geruime tijd nodig. Naast het toezicht heeft de overheid nog invloed door algemene regelgeving (o.a. veiligheid, privacy), veilen van frequenties en vaststellen van de eisen van universele dienstverlening.

De overheid ziet met de keuze voor vergaande marktwerking af van het vaststellen van integrale beleidsvisies voor de ontwikkeling van de sector. Het is meer een zaak van het goed borgen van de publieke belangen en het stimuleren van specifieke doelen zoals de uitrol van glasvezel in de netwerken. In het verleden beschikte de overheid in nog over een gouden aandeel in KPN, waarmee zij beschikte over specifieke bevoegdheden bij strategische besluiten van het bedrijf. Het gouden aandeel is inmiddels ingeleverd, waardoor de overheid geen invloed meer heeft bij besluiten over onder meer fusies en overnames. Bij de mogelijke overname van KPN door buitenlandse partijen staat de rijksoverheid derhalve goeddeels buiten spel. De tijd zal moeten leren wat daar de effecten van zijn.

Energiesector

In de energiesector beschikt de ACM over vergelijkbare bevoegdheden als in de telecomsector, met dit verschil dat in deze sector er geen speler is die over aanmerkelijke marktmacht beschikt. Bovendien is het toezicht op de toegang tot de netwerken minder complex door de aangebrachte splitsing tussen diensten en infrastructuur. In aanvulling daarop heeft de overheid nog greep op de netwerken door het overheidseigendom van de netwerkbedrijven. De transportbedrijven (Tennet, Gasunie) zijn in handen van rijksoverheid, de regionale distributienetten in handen van de lagere overheden. Tennet en Gasunie staan onder zware financiële druk vanwege de verplichtingen die voortvloeien uit de overnames van Duitse transportnetten. Om nieuw kapitaal aan te trekken wordt overwogen om tot een minderheidsprivatisering over te gaan. Voor de regionale distributienetten is dit nog niet aan de orde.

Ondanks de liberalisering van de energiemarkten gaat de overheid nationaal en internationaal verplichtingen aan die ingrijpen op de strategie en bedrijfsvoering van de energiebedrijven. Dit betreft met name de afspraken over verduurzaming van de energievoorziening in ons land. Een belangrijke bevoegdheid van de overheid in deze is het verlenen van vergunningen voor het bouwen van onder meer energiecentrales, windparken en hoogspanningsleidingen. Dit zijn echter RO-besluiten waar energiepolitieke afwegingen geen onderdeel van zijn. Zo is het verbieden van de bouw van nieuwe kolencentrales op dit moment langs deze lijn blijkbaar niet mogelijk. De overheid kan de energiemix alleen beïnvloeden met prijsprikkels door subsidies en heffingen. Dit instrumentarium lijkt onvoldoende om een transitie van de energiehuishouding naar verduurzaming tot stand te brengen. Als alternatief heeft de overheid aangestuurd op een energieakkoord waarbij met alle stakeholders lange termijnafspraken worden gemaakt. Het afgesloten energieakkoord is een convenant waarin het verstrekken van subsidies voor windparken en het afzien van een extra kolenheffing gepaard gaan met vrijwillige afspraken over onder meer sluiten van oude kolencentrales. Voor het tot stand brengen en uitvoeren van de afspraken rond het energieakkoord is een uitgebreid overlegcircuit ontstaan.

Drinkwatersector

De governance is de drinkwatersector is in vergelijking met ander netwerksectoren zeer overzichtelijk. Drinkwaterbedrijven zijn volledig verticaal geïntegreerde bedrijven met een wettelijk monopolie voor productie, transport en levering van drinkwater. De kern van de governance is het publieke aandeelhouderschap van lagere overheden in combinatie met verplichte benchmarking in de sector. In aanvulling daarop krijgt de ACM als toezichthouder steeds meer bevoegdheden, waarbij naar verwachting de verplichte benchmark uiteindelijk vervangen gaat worden door tariefregulering. Hiermee zou de zeggenschap van aandeelhouders op een belangrijk onderdeel van de bedrijfsvoering worden ingeperkt. Liberalisering en privatisering zijn (nog) niet aan de orde.

Visieontwikkeling vanuit de overheid richt zich vooral op integratie van de waterketen (drinkwatervoorziening, riolering, waterzuivering en –berging). De fragmentatie aan bevoegdheden tussen waterschappen, drinkwaterbedrijven en gemeenten staat tot dusver een doorbrekende aanpak in de weg. Dit heeft geen operationele consequenties, maar wel als gevolg dat er kansen voor synergiewinst verloren gaan.

Spoorsector[1]

De rijksoverheid heeft verschillende vormen van zeggenschap in de spoorsector. Om te beginnen financiert de rijksoverheid bijna de gehele infrastructuur: 100% van de aanleg en circa 85% van de beheer- en onderhoudskosten. Daarnaast wordt ProRail aangestuurd via een tienjarige beheerconcessie en door het ministerie van I&M als enige aandeelhouder.

Ook richting de NS heeft de overheid verschillende interventielijnen. Naast de invulling van de tienjarige concessie van het hoofdrailnet en de HSL door I&M heeft ook het ministerie van Financiën als aandeelhouder zeggenschap over het bedrijf. Tot slot heeft de ACM als toezichthouder bescheiden bevoegdheden richting zowel NS als ProRail.

Ondanks het relatief grote arsenaal aan bevoegdheden ontbreekt het aan een samenhangende visie en regie vanuit de rijksoverheid. Mede op aandringen van de Commissie Kuiken wordt met de opstelling van een Lange Termijn Spooragenda (LTSa) onder leiding van het ministerie nu een dergelijke visie voor de spoorsector ontwikkeld.

Dit kan niet los worden gezien van de ontwikkeling van de OV-sector als geheel. Met de decentralisatie van het regionale vervoer zijn de bevoegdheden in de sector gefragmenteerd aan de kant van de overheid en komt de samenwerking tussen vervoerders niet goed tot stand door onderlinge concurrentie. Het gevolg is dat er een speelveld is ontstaan met talloze overlegtafels waarin partijen met elkaar maar moeizaam vooruitgang boeken.

De onderlinge afhankelijkheid van betrokken partijen maakt dat een integrale lange termijnvisie nodig is voor het spoorsysteem, of liever het OV als geheel, om focus aan te brengen en partijen te binden. De huidige versplintering van verantwoordelijkheden blokkeert een ontwikkeling van een brede OV-visie. Het tot stand brengen van een landelijke en vijf landsdelige overlegtafels moet hier een platform voor gaan bieden. Daarmee neemt het aantal overlegtafels wel weer verder, waarbij de vraag is of daarmee een effectief besluitvormingsmechanisme ontstaat.

II. Uitkomsten vergelijking ordening [2]

Er zijn duidelijke verschillen hoe de ordening van de netwerksectoren is vorm gegeven. Deze verschillen kunnen nader worden geanalyseerd door te kijken naar de economische structuurkenmerken van de sectoren, de inrichting van de markten en de borging van de publieke belangen.

A. Economische structuurkenmerken

De overeenkomst tussen netwerksectoren is het feit dat voor het leveren van diensten transport via de netwerken noodzakelijk is. Netwerken zijn in deze sectoren vaak ‘natuurlijke monopolies’ vanwege schaalvoordelen. Verdubbeling van netwerken is in dat geval maatschappelijke verspilling.

Er zijn echter ook belangrijke verschillen, te weten:

­De samenhang tussen de uitvoerende werkprocessen van exploitatie en infrabeheer is bij het personenvervoer en de drinkwatersector zeer sterk. In de andere sectoren is de onderlinge vervlechting tussen dienstverlening en infrastructuur daarentegen veel minder sterk. Dit betekent dat de synergievoordelen van verticale integratie tussen netwerksectoren bij het personenvervoer en drinkwater groot zijn, bij de andere sectoren (goederenvervoer, energie, telecom) duidelijk minder.

­Het feit dat bij het spoor de klant ‘in het systeem’ zit, betekent dat logistieke verstoringen de kwaliteit van dienstverlening voor de klanten direct aantasten. In andere sectoren is dit niet of minder het geval. Verstoringen in het systeem in die sectoren hoeven niet direct merkbaar te zijn voor de klanten.

­De mate van homogeniteit in de dienstverlening loopt sterk uiteen. In de drinkwatersector is het product zeer homogeen, terwijl in de telecom de diensten daarentegen zeer heterogeen zijn. In de sectoren spoor en energie is de productdifferentiatie nog beperkt, maar wel groeiend. Bij grote homogeniteit zorgt concurrentie vooral voor kostenefficiency.

­Schaalvoordelen en verzonken kosten zijn in bijna alle onderzochte netwerksectoren sterk. Dit zorgt voor hoge toetredingsdrempels die de mogelijkheden voor concurrentie beperken. Niet alleen in de infrastructuur, maar ook in de dienstverlening. In de telecom is echter door grotere heterogeniteit van de diensten ruimte ontstaan voor toetreding van kleinere spelers, in de energiesector krijgt dit nu ook vorm door onder meer kleinschalige decentrale productie.

Conclusie

De structuurkenmerken zorgen ervoor dat de mogelijkheden voor concurrentie in het personenvervoer en de drinkwatersector beperkt zijn. In de andere netwerksectoren (energie, telecom) zijn de mogelijkheden voor concurrentie groter. Enerzijds door de opschaling van de markt naar Europees niveau, anderzijds door de ruimte voor nichespelers in de markt. De voordelen van verticale integratie zijn verschillend in netwerksectoren. Dit hangt af van de samenhang van de werkprocessen, welke met name in de drinkwatersector en de spoorsector groot zijn. Bovendien is de positie van de klant in de spoorsector in het personenvervoer groot, hetgeen de kwetsbaarheid van de sector vergroot. De vergelijking van de economische structuurkenmerken leert dat voor de spoorsector de voordelen van verticale integratie relatief groot en de mogelijkheden voor effectieve concurrentieprikkels relatief beperkt zijn.

B. Inrichting markten

Bij de inrichting van de markten in netwerksectoren dient onderscheid gemaakt te worden in dienstverlening en de infrastructuur. Het gaat om wel of niet toelaten van concurrentie in de diensten en de relatie tussen de diensten en het gebruik van de infrastructuur. Om concurrentie in de dienstverlening mogelijk te maken is een zekere mate van scheiding tussen scheiding van diensten en netwerkbeheer nodig om concurrentievervalsing tegen te gaan.

De marktinrichting is duidelijk verschillend in de netwerksectoren:

­In de drinkwatersector is vooralsnog gekozen voor het continueren van de verticaal geïntegreerde bedrijven met een wettelijk monopolie. Er is derhalve geen sprake van concurrentie in de dienstverlening en kunnen de voordelen van verticale integratie volledig worden benut.

­In de energiemarkt is de dienstenmarkt geliberaliseerd en de leveringsbedrijven voor een belangrijk deel geprivatiseerd. Met oog op de versterking van de concurrentie en bescherming van de infrastructuur zijn de netwerkbedrijven volledig gesplitst en nog in handen van de overheid. De geliberaliseerde dienstenmarkten maken onderdeel uit van de (Noordwest) Europese energiemarkten.

­Ook in de telecomsector zijn de dienstenmarkten volledig geliberaliseerd. In tegenstelling tot de energiesector is KPN, de grootste aanbieder, ook eigenaar van het vaste netwerk. De infrastructuur omvat echter meerdere netwerken, onder andere de mobiele netwerken en kabelnetwerken, maar het vaste netwerk is nog altijd de ruggengraad voor het dataverkeer. Mede met het oog op deze vorm van verticale integratie heeft de ACM/Opta relatief veel bevoegdheden.

­In de spoorsector is vooruitlopend op de introductie van concurrentie op het spoor het netwerkbedrijf ProRail volledig afgesplitst van de vervoerder NS. Uiteindelijk is maar op beperkte schaal concurrentie toegepast.[3] Het hoofdrailnet is onderhands gegund aan de NS. De regionale lijnen worden, soms als onderdeel van een multimodale OV-concessie, aanbesteed. Met de presentatie van het Vierde Spoorpakket wil de EU de nationale netten ook in delen gaan aanbesteden. De kans is klein dat dit voorstel ook in de EU-richtlijnen worden vertaald. I&M is in ieder geval van plan om de vraag is om de concessie voor het hoofdrailnet weer voor tien jaar onderhands te gunnen aan NS.

Conclusie

Er is een hybride marktmodel in het spoor ontstaan. Met de afsplitsing van infrabeheer is vooruitgelopen op concurrentie die maar in zeer beperkte mate is ontstaan. In de andere netwerksectoren is het model meer eenduidig: hetzij vergaande liberalisering met een afsplitsing van het netwerk (energiesector), hetzij een wettelijk monopolie met behoud van de verticale integratie (drinkwatersector). In de telecomsector is wel gekozen voor de combinatie van behoud van verticale integratie en liberalisering. Om concurrentievervalsing te voorkomen beschikt de ACM/Opta over relatief grote bevoegdheden om het vaste netwerk te reguleren. De gemaakte keuze in spoorsector heeft als gevolg dat er maar beperkte concurrentiewinsten worden behaald in het personenvervoer die gepaard gaan met aanzienlijke synergieverliezen door de aangebrachte splitsing. De telecomsector laat overigens zien dat verticale integratie concurrentie niet in de weg hoeft te staan.[4]

C. Borgen van publieke belangen

Toegankelijkheid, doelmatigheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid zijn de dominante publieke belangen die in netwerksectoren. De borging daarvan is per sector verschillend vorm gegeven:

­De toegankelijkheid voor burgers tot de voorziening in netwerksectoren is vastgelegd in regelgeving. Voor energiebedrijven en drinkwaterbedrijven geldt een aansluitplicht. In aanvulling daarop zijn afspraken gemaakt met consumentenorganisaties over afsluiting in geval van wanbetaling. Voor de telecomsector is het beginsel van de universele dienstverlening vastgelegd in regelgeving. Dit laatste raakt achterhaald, omdat het vastgestelde minimumpakket zich beperkt tot de vaste telefonie. In de spoorsector heeft toegankelijkheid betrekking op frequentie van vervoer en eisen aan dienstverlening voor gehandicapten. Dit is vastgelegd in eisen in de concessie.

­Het bevorderen van doelmatigheid wordt in de telecom- en energiesector bevorderd door een combinatie van concurrentie op de dienstenmarkt en door tariefregulering voor infrastructuur door de ACM. In de drinkwatersector wordt door onderlinge benchmarking van de bedrijven de doelmatigheid bevordert, welke mogelijk op termijn wordt vervangen door tariefregulering door de ACM. Tariefregulering blijkt in de praktijk een effectief instrument te zijn om de doelmatigheid in de sector te bevorderen. In de spoorsector is er geen directe sturing op de doelmatigheid door de overheid. Wel kan de overheid door middel van budgetsturing bijdragen aan de doelmatigheid bij ProRail. Budgetkortingen kunnen zich echter ook vertalen in een lagere kwaliteit. Tarieven voor de vervoerders worden vastgesteld in overleg met de concessiehouders.

­Voor borging van betrouwbaarheid gelden er in alle netwerksectoren wettelijke kwaliteitsnormen. In aanvulling daarop kunnen in contracten of concessies KPI’s worden afgesproken. Voor de spoorsector gebeurt dit door I&M als concessiehouder. De normen en KPI’s hebben betrekking op korte termijneffecten als uitvalduur, punctualiteit, snelheid en dergelijke. De indicatoren voor kwaliteit en betrouwbaarheid laten voor de  energienetwerken en drinkwatervoorziening een positief beeld zien, in de telecomsector is er meer sprake van uitval, de resultaten in de spoorsector worden als ontoereikend ervaren. De ontwikkeling van normen en indicatoren voor het borgen van kwaliteit en betrouwbaarheid op de langere termijn staat in alle netwerksectoren nog in de kinderschoenen.

­Het publieke belang van duurzaamheid is nog een jonge loot aan de stam. Veel van de afspraken krijgen nu vorm in onder meer convenanten. Het eerder genoemde energieakkoord is daarvan een recent voorbeeld. In de drinkwatersector zijn er al eerder afspraken gemaakt over onder meer onttrekking van grondwater. In het openbaar vervoer worden in toenemende mate in concessies afspraken gemaakt over duurzaamheid.

Conclusie

Veel van de publieke belangen wat betreft toegankelijkheid en betrouwbaarheid zijn in netwerksectoren op een vergelijkbare manier vastgelegd als normen in de regelgeving of concessies. In tegenstelling tot de andere netwerksectoren is het in de spoorsector lastig om deze in de praktijk te effectueren. Tevens valt op dat in de spoorsector er geen directe prikkels zijn voor het bevorderen van de doelmatigheid. De borging van publieke belangen in de spoorsector is relatief zwak. De veelvuldige interventies vanuit de overheid in de spoorsector en de vele overlegtafels die er bestaan, kunnen dit blijkbaar niet corrigeren.

III. Relatie met prestaties

Op basis van recente onderzoeken van het IPSE kan een vergelijking worden gemaakt van de prestaties van sectoren in relatie tot de ordening van de sectoren. De onderzoeken hebben betrekking op de energiesector[5], de drinkwatersector[6] en de spoorsector.[7] De productiviteitsontwikkeling in de drie sectoren is voor een periode van circa 25 jaar in kaart gebracht en wordt in de onderzoeken de relatie met de institutionele hervormingen onderzocht. De in het schema weergegeven periode-indeling per sector is gebaseerd op wijzigingen in de institutionele vormgeving.

De belangrijkste resultaten uit het onderzoek (zie ook onderstaand schema):

-     De sterke productiviteitsgroei (3,8% per jaar) in de jaren tachtig (periode 1) van de vorige eeuw in de drinkwatersector wordt toegeschreven aan de schaalvergroting door fusies. De schaalvergroting zet in de jaren negentig door, maar lijkt wat betreft productiviteitsontwikkeling in periode 2 uitgewerkt (0% groei per jaar). In de jaren nul  van deze eeuw (periode 3) herstelt de productiviteitsontwikkeling zich weer (1% per jaar). Dit wordt toegeschreven aan de toepassing van onderlinge benchmarking. Na 2005 vlakt de productiviteitsgroei echter weer af. Over de totale periode groeit de productiviteit met gemiddeld 1,4% per jaar.

-     De productiviteit in de energiesector is het sterkste van de onderzochte sectoren (gemiddeld 2,0% per jaar), maar kent wel een grillig verloop. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw (periode 1) groeit de productiviteit met gemiddeld 1,8% per jaar. De institutionele ontwikkelingen – schaalvergroting en introductie van eerste marktprikkels – lijken geen aanwijsbaar effect te hebben gehad op de productiviteitsontwikkeling. In de eerste jaren na de eeuwwisseling (periode 2) is er een zeer sterke productiviteitsgroei (6,8% per jaar). Dit gaat samen met de introductie van liberalisering en tariefregulering. Na 2006 (periode 3) is er sprake van een terugval in de productiviteit (-3,1% per jaar). Dit valt samen met de privatisering en splitsing van regionale energiebedrijven.

-     De productiviteitsontwikkeling in de spoorsector over de gehele periode is gemiddeld het laagste van de drie onderzochte sectoren (0,7% per jaar).[8] In de tweede helft van de jaren tachtig en begin jaren negentig van de vorige eeuw (periode 1) groeit de productiviteit in de spoorsector aanzienlijk (+3,4% per jaar). Dit wordt met name toegeschreven aan de sterke volumegroei door de introductie van collectieve contracten van de NS met de overheid (studentenkaart, defensiecontract). In het decennium vanaf het midden van de jaren negentig (periode 2) is er een daling van de productiviteit (-0,6%). Dit is in een periode van ingrijpende institutionele ontwikkelingen met onder meer de verzelfstandiging van NS en de afsplitsing van ProRail. Vanaf midden van de jaren nul (periode 3) treedt weer een licht herstel op van de productiviteitsgroei. Dit gaat gepaard met de invoering van het concessiestelsel in het personenvervoer. Het is ook de periode van het beleid gericht op rust en herstel in de spoorsector. 

Er is door IPSE geen vergelijkbare studie voor de telecomsector gemaakt. Het in 2008 uitgebrachte EZ-onderzoek naar marktwerkingsbeleid laat echter sterke tariefdalingen zien als gevolg van volumegroei en productiviteitsstijging. [9] De ontwikkeling in de telecomsector is sterk technologie-gedreven die de oude overheidsmonopolies zwaar onder druk hebben gezet. De communis opinio onder beleidsmakers en wetenschappers is dat de liberalisering van de dienstenmarkten de noodzakelijke ruimte heeft gecreëerd  voor de ontwikkelingen in de telecomsector. 

 Samenvatting resultaten IPSE-onderzoeken

periode   1

periode   2

periode   3

totaal

drinkwater-sector jarenproductiviteit p/jinstitutionele ontwikkeling

1985-1991

+3,8%

1e fusiegolf

1992-2001

0%

2e   fusiegolf

2002-2010

+1%

bench-marking

1,4%

energie-sector jarenproductiviteit p/jinstitutionele ontwikkeling

1988-1999

+1,8%

Fusies

1999-2006

+6,7%

liberalisering

en regulering

2006-2011

-3,1

privatiseringen splitsing

2,0%

spoorsector Jarenproductiviteit p/jinstitutionele ontwikkeling

1985-1994

+3,4%

collectiviteiten

(SOV, defensie)

1995-2004

-0,6%

verzelfstandiging

en splitsing

2005-2012

+1,1%

Concessies

0,7%

Conclusie

De door IPSE uitgevoerde onderzoeken laten zien dat de institutionele ontwikkelingen in de spoorsector niet lijken bij te dragen aan de productiviteitsgroei in de spoorsector. De  productiviteit 2012 is nauwelijks hoger dan in 1995. De daling in de tussenliggende jaren heeft gezorgd voor een welvaartsverlies. De meer consistente ordening in de energiesector en drinkwatersector gaat gepaard met een hogere productiviteitsgroei.

IV. Tot slot: lessen voor de spoorsector

Een vergelijking van de ordening laat zien dat de spoorsector in negatieve zin afsteekt ten opzichte van andere netwerksectoren in ons land. Dit blijkt uit de kwalitatieve analyses en lijkt bevestigd te worden de vergelijking in de productiviteitsontwikkeling.

De gekozen de ordening is ingericht op het liberaliseren van vervoersmarkt, maar in de praktijk is dit maar in zeer beperkte mate tot stand gebracht. Niet toevallig want gegeven de economische structuurkenmerken zijn concurrentieprikkels in de spoorsector in potentie zwak. Tegelijkertijd zijn de synergieverliezen als gevolg van de doorgevoerde  splitsing groot. De gekozen ordening staat haaks op de dominante structuurkenmerken van de sector. Ook blijkt dat de borging van publieke belangen in de spoorsector weinig effectief is. Dit geldt met name voor de betrouwbaarheid en doelmatigheid. De vele overlegvormen en politieke interventies hebben dit niet opgelost en mogelijk zelfs de problemen vergroot.

Het is zaak de ordening in de spoorsector in lijn te brengen met de economische structuurkenmerken en het stelsel van overheidsinterventies eenvoudiger en consistenter te maken. Ten eerste door herstel van de verticale integratie om de veroorzaakte synergieverliezen ongedaan te maken. De ordening van de telecomsector leert overigens dat dit het bevorderen van concurrentie in de vervoersmarkt niet in de weg hoeft te staan.

Ten tweede door de besluitvorming te versterken door de belangen en verantwoordelijkheden helder te structureren. Een essentiële voorwaarde hierbij is de integrale afweging tussen de ontwikkeling en het beheer van de spoorinfrastructuur enerzijds en het gebruik anderzijds. Overleg en interventies zonder een heldere verantwoordelijkheidsverdeling zorgt voor suboptimale besluitvorming.

Ten derde door het instrumentarium vanuit de rijksoverheid voor borging van de publieke belangen krachtiger en effectiever te maken. Onderdeel daarvan is te zorgen voor een goede balans en afstemming in de rollen van de rijksoverheid als regelgever, concessiehouder, aandeelhouder en toezichthouder.

 Maarten Veraart

Bijlage 1 – Schema vergelijking netwerksectoren – analyse

Bijlage 2 – Schema vergelijking netwerksectoren – feiten

 

Voetnoten:

[1] De analyse van de spoorsector beperkt zich vanwege de dominantie tot het personenvervoer. Meer dan 90% van het aantal treinkilometers heeft betrekking op het personenvervoer

[2] De analyse is mede gebaseerd op de schema’s in de bijlage

[3] Zie ook M. Veraart, Ordening van het openbaar vervoer, in Openbaar Bestuur, april 2013

[4] Zie ook Van de Velde e.a., EVES-Rail- Economic effects of Vertical Seperation in the railway sector, Amsterdam, Brussels, 2012. Zie ook de bijdrage van Didier van de Velde op www.platform9driekwart.nl

[5] TU Delft, IPSE-studie, Productiviteitstrends in de energiesector, IPSE-studies Research Reeks 2012-11, Delft, 2012

[6] TU Delft, IPSE-studie, Productiviteitstrends in de drinkwatersector, IPSE-studies Research Reeks 2012-6, Delft, 2012

[7] TU Delft, IPSE-studie, Productiviteitstrends in de spoorsectorsector, IPSE-studies Research Reeks 2013-3, Delft, 2013

[8] In de cijfers van de spoorsector zijn de regionale vervoerders niet meegenomen vanwege het ontbreken van informatie. Meenemen van de regionale vervoerders kan de productiviteitcijfers positief beïnvloeden doch het gewicht van deze groep in statistisch klein. In de cijfers zit wel het goederenvervoer dat niet alleen sterk is gegroeid maar ook de productiviteit sterk is toegenomen blijkt uit het Onderzoek Marktwerkingsbeleid van EZ uit 2008

[9] Ministerie van Economische Zaken, Onderzoek marktwerkingsbeleid, Den Haag, februari 2008

One Thought on “Lessen voor spoorsector uit vergelijking ordening netwerksectoren

  1. Jean-Paul Schaaij on March 22, 2014 at 9:19 pm said:

    Ha Maarten,
    een goed overzicht met duidelijk beeld van de overeenkomsten en verschillen. Ik vind de hoofdlijn van de analyse goed. Maar ik heb vraagtekens of de analyse ook overtuigend genoeg is om je conclusie – dat moet worden overgegaan tot verticale integratie in spoorsector – op te kunnen baseren. Een belangrijk punt is dat inzichtelijk moet worden hoe groot de synergieverliezen van splitsing zijn, om te kunnen bevestigen dat deze groter zijn dan de (beperkte) voordelen van splitsing van infra en vervoer.
    Een ander punt is dat je aangeeft dat de samenhang tussen exploitatie en infrabeheer bij personenvervoer groot is en bij goederenvervoer duidelijk minder. Waarom is dat? De inhoud van de wagons bepaalt toch niet de samenhang en de structuurkenmerken? Dat gaat mij te snel, ook omdat de splitsing bij goederenvervoer m.i. wél een succes is (en zoals je al aangeeft werkt de concurrentie niet als het infrabeheer in handen is van één van de vervoerders).
    In het spoorvervoer maken schaalvoordelen en sunk costst inderdaad dat er toetredingsdrempels zijn en concurrentie dus lastiger is, maar is dat verschil tussen personen- en goederenvervoer op dit punt zo groot? En je kunt maatregelen nemen om de toetredingsdrempels te verlagen (concurrentie om het spoor, overnemen materieel van vroegere concessiehouder, e.d.). De voordelen van concurrentie kunnen groter zijn dan het zeer beperkte voordeel waarvan het stuk uitgaat – al blijft dit inderdaad lastig.
    Sturing op doelmatigheid in het spoor is niet eenvoudig, maar kan via de combinatie van de concessiefee (in ieder geval indien de concessies aanbesteed worden) en de prestatie-eisen die worden opgenomen in de concessie. Of dat nu goed gebeurt is een andere vraag.
    De relatie in de IPSE-onderzoeken tussen de productiegroei en de marktordeningsmodellen is dun. Die productiegroei is van vele factoren afhankelijk en het causaal verband zal bij spoorvervoer bv. veel meer conjunctuur afhankelijk zijn dan bij drinkwater, en de technologische ontwikkelingen maken een vergelijking tussen telecom en spoor op dit punt ook erg moeilijk. Je kunt niet op basis hiervan concluderen dat de marktordening bij het spoor productiegroei heeft geremd.
    Kortom: ik kan een heel eind meegaan in de gedachtegang, maar de onderbouwing daarvan vormt geen overtuigend bewijs.
    Lastig is dat het geen greenfield betreft, maar een bestaande situatie: een hybride model met concurrentie op goederenvervoer en beperkte concurrentie op personenvervoer. Daar zitten veel nadelen aan vast. Maar verticale integratie voor personenvervoer heeft ook – nadelige – effecten op het goederenvervoer. Nu kunnen we zeggen dat de wet van de grote getallen geldt (d.w.z. dat het belang van het goederenvervoer niet opweegt tegen het belang van het personenvervoer), maar je moet ook voor kleine kindjes oppassen dat je ze net met het badwater weggooit.
    Groet,
    Jean-Paul

Leave a Reply to Jean-Paul Schaaij Cancel reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Post Navigation