Spoorslag

In de jaren negentig heeft de EU initiatief genomen om met liberalisatie de spoorprestaties in de EU te verhogen. Een terecht initiatief, want veel spoorbedrijven in de EU presteren slecht en zijn inefficiënt. Vergeleken met b.v. Aziatische spoorbedrijven blijven wij achter en in vergelijking met andere industrieën presteert spoor slecht qua betrouwbaarheid en innovatiekracht. De EU heeft nogal eenzijdig aanbesteding als middel aangemerkt. Dat heeft goed gewerkt voor regionale netten. Het EU vierde spoorwegpakket gaat door op deze weg en propageert nu splitsing en aanbesteding van hoofdrailnetten. Dit lijkt meer op ideologische dan op rationele grond gestoeld te zijn en gelukkig lijkt er gaandeweg meer keuzevrijheid te komen.

Mede op grond van de verwachte EU richtlijn is ILenT  bezig een Lange Termijn Agenda te formuleren. Marktordening op het hoofdrailnet is het hoofdonderwerp, waarbij het al of niet integreren van NS en Prorail een dominante issue is. De kans is groot dat er geen fundamentele keuze gemaakt wordt en de uitkomst zich beperkt tot korte termijn “politiek haalbare” bijstellingen. Een sense of urgency ontbreekt.

In deze notitie wordt terug geblikt op de Nederlandse marktordening in 1995. Vervolgens wordt de casus voor herintegratie beschreven en van daar uit wordt een lange termijn visie gegeven op een fundamentele nieuwe marktordening voor het hoofdrailnet, gestoeld op integratie, deelprivatisering en een maatschappelijke governance met 100% transparantie.

Als referentie wordt de ontwikkeling van het Japanse spoor gegeven. De kwaliteit van het Japanse geprivatiseerde spoor wordt algemeen als de beste ter wereld beschouwd.

Marktordening 1995

In 1995 werd NS verzelfstandigd en gesplitst. Deze volledige splitsing van infrastructuur management en trein exploitatie kwam uit de lucht vallen. Noch de adviescommissie Wijffels, noch de EU richtlijn, gingen zo ver. Bij EZ en NS werd in de wandelgangen gesproken over een beursgang. Dit is echter nooit als beleid uitgewerkt en met de Tweede Kamer besproken. Om een eventuele beursgang mogelijk te maken bedacht EZ dat er concurrentie op het spoor moest komen om zo een markt te creëren en het monopolie van NS te breken. Daar voor was een strikte scheiding nodig tussen de NS treindienst, de infrastructuur manager,  de capaciteitsverdeler en de verkeersleiding.

Dit was een bijzonder staaltje van ideologische laisser faire, laisser aller. NS speelde het spel mee, wetend dat het niet zo’n vaart zou lopen met concurrentie. Terecht, want concurrentie op het spoor is een onmogelijk concept en dat weten we al 180 jaar. Zodra meer concurrenten vechten op hetzelfde (drukke) spoor, ontstaat er ruzie over de (beste) dienstregeling. dat kan niet anders eindigen dan met een onpartijdige derde (overheid) die de dienstregeling bepaalt en daarmee de commerciële verantwoordelijkheid terug krijgt…hetgeen juist niet de bedoeling was. Het Lovers experiment was dan ook een kostbare flop. Intussen is de scheiding tussen treindienst en infrastructuurmanagement een feit en hebben wij een onnodig dure en complexe organisatie gecreëerd.

Het EU vierde spoor pakket wijst in de richting van verdergaande opsplitsing en concurrentie door aanbesteding van lijnen op het hoofdrailnet. Een opsplitsing en aanbesteding van het sterk verweven Nederlandse hoofdrailnet is echter geen verstandige optie. Wij hebben geen lange gestrekte lijnen die separaat uitbesteed kunnen worden zoals in Engeland. Bovendien is het (Engelse model) een duur model gebleken waarbij de overheid als infrastructuurmanager juist de hoogste lasten, kwetsbaarheid en complexiteit houdt. Ons hoofdrailnet is buitengewoon complex en heeft bovendien sterke internationale verwevenheden. De HSL-Oost is hybride met zowel nationaal en internationaal vervoer. De HSL-Zuid gebruikt voor een belangrijk deel ook het hoofdrailnet. Aanbesteding zou buitengewoon complex zijn, een exorbitante regiefunctie vergen door/namens de overheid. De klant staat niet centraal. Ook zal bij een aanbesteding de overdracht van assets van de ene exploitant naar de andere zeer complex zijn en worden langere termijn investeringen door de treinexploitant belemmerd. Management zal zich richten op de beperkte termijn. NS zou vermoedelijk uitgesloten moeten worden(hoe?), of onrealistisch hoog bieden omdat het voor haar alles of niets is (zoals bij de HSL aanbesteding).

 

De casus voor herintegratie van NS en Prorail

Wanneer aanbesteding van het hoofdrailnet (c.q. concurrentie op het hoofdrailnet) als ongewenst beschouwd wordt, vervalt daar mee ook de grondslag om NS en Prorail te scheiden. Anders dan bijvoorbeeld bij stroom, zijn bij spoor de trein en infrastructuur verbonden als in een uurwerk.

Bedrijfskundig is er geen reden om bij een intensief bereden netwerk infrastructuur en treindienst uit elkaar te halen. Integendeel, je zou het als management “niet kunnen bedenken”. Het weinige onderzoek dat gedaan is naar de effecten van scheiding van infrastructuur en treinexploitatie (b.v. de EVES studie) tendeert niet naar een keus voor scheiding. Het empirisch bewijs van het tegendeel wordt geleverd door de beste, meest intensieve en betrouwbare spoorsystemen ter wereld in Azië, die volledig geïntegreerd zijn. Van strategisch investeringsniveau tot op dag tot dag, minuut tot minuut tactisch niveau, is de interactie tussen treindienst, infrastructuurmanagement en verkeersleiding sterk. Elke artificiële scheiding leidt tot kwaliteitsverlies. Er ontstaan meer schakels, duplicatie, extra afstemmingsproblemen(vaak tegengestelde belangen), tijdverlies, extra bureaucratie, extra benodigd toezicht, hogere kosten, onduidelijke verantwoordelijkheid, indirectere communicatie naar de klant en samenleving….kortom verborgen kosten en kwaliteitsverlies.

Daarbij komt dat innovatie belemmerd wordt bij een scheiding van NS en Prorail. Het treinbedrijf en het infrastructuurbedrijf redeneren dan niet vanuit het totale systeem. Het treinbedrijf kijkt niet naar life cycle cost. Investeringen die op elkaar ingrijpen komen niet of moeilijk tot stand en hebben een hoog risicoprofiel.

Bij splitsing blijft de overheid kwetsbaar als verantwoordelijke voor de infrastructuur. Infrastructuur is verreweg de meest kostbare asset van het spoorsysteem en de efficiënte benutting en management daarvan is (in tegenstelling tot wat men aanneemt) belangrijker dan de efficiency van de treinexploitant. Management van infrastructuur is hoogwaardiger dan management van treinexploitatie. De overheid blijft door alle partijen, inclusief Tweede Kamer, reiziger en vakbonden aanspreekbaar op kwaliteit, geld en lange termijn investeringen.

Vrachtvervoer is geen reden voor splitsing

De gescheiden organisatie wordt momenteel mede in stand gehouden omdat vrachtvervoerders niet onder een NS regie willen vallen. Deze redenering houdt geen stand. De strategische capaciteitsverdeling tussen passagiersvervoer en vrachtvervoer is een nationale economische afweging die thuis hoort bij de overheid. De verdeling van capaciteit onder vrachtvervoerders is ook een overheidsaangelegenheid en kan via biedingen plaatsvinden.

Wanneer de capaciteitsverdeling eenmaal voor lange termijn vastgesteld (gereserveerd) en in de dienstregeling verwerkt is, blijft er op tactisch, dagelijks, minuut tot minuut niveau geen reden over om NS verkeersleiding niet de uitvoering te geven. De verkeersleiding zal bij verstoringen, al of niet met protocollen, een vrachttrein juist goed behandelen omdat deze lang en langzaam is en veel capaciteit opslokt…niet laten stoppen…door laten gaan. De verkeersleider moet bij verstoringen primair het systeem zo snel mogelijk weer herstellen. Een licht toezicht/transparante uitvoering is voldoende.

 

De casus voor (deel) privatisering

Momenteel kennen NS en Prorail een structuurvennootschap model. De overheid is 100% aandeelhouder van NS via het Ministerie van Financiën. Er zijn geen overheidscommissarissen. Beleidsmatig is er een grote afstand. Dit is anders dan bij een privaat bedrijf waar een 100% aandeelhouder veel, zo niet alles, te vertellen heeft. Het beleidsministerie is geen aandeelhouder en heeft geen inzicht in de bedrijfsvoering. Zij probeert met prestatiecontracten grip op NS te houden. Dit terwijl NS bij elke onderhandeling op voorhand stelt dat zij recht heeft op b.v. 10% rendement, zonder daar inzicht in te geven. De besturen van NS en Prorail hebben ogenschijnlijk the best of two worlds. Private beloningen met bonussen, geen risico als 100% staatsbedrijf, geen persoonlijk risico, een monopolie zonder realistische sancties, geen eenduidige verantwoordelijkheid voor de kwaliteit, een beleidsministerie die geen inzicht heeft in de bedrijfsvoering en die altijd aangesproken kan worden voor te weinig geld……Dit hybride model is onbevredigend voor alle partijen en geen gezonde basis voor de toekomst.

Privatiseren was voor Japan de primaire doelstelling om de kwaliteitsslag te maken in 1986 en dit bleek een groot succes. Doel was om partijen zelf verantwoordelijkheid te geven en voor hun product te kunnen laten staan. Het leunen op- en manipuleren van de overheid door alle partijen moest beëindigd worden. Het bleek mogelijk om 5 van de 6 nieuw gecreëerde geïntegreerde spoorbedrijven met private bedrijfsvoering op eigen benen te laten staan inclusief consolidatie van de winstgevende stations en vastgoedactiviteiten. De bedrijfscultuur veranderde drastisch.

Synopsis van Japanse privatisering

Eind jaren tachtig liep het Japans staatsbedrijf vast (400.000 FTE’s). De kwaliteit was niet meer acceptabel voor het publiek, er waren elk jaar stakingen, er was een miljardenschuld die elk jaar met honderden miljoenen toe nam.

Een keus voor privatisering werd de hoofddoelstelling om het bespelen van de overheid door alle partijen (management, vakbonden, politieke partijen) te beëindigen. Het bedrijf werd opgesplitst in 6 volledig geïntegreerde bedrijven, één voor elk eiland.

Tien jaar later waren 5 van de 6 bedrijven voor de meerderheid geprivatiseerd en winstgevend inclusief hun stations- en vastgoed activiteiten. Eén eiland was nog niet winstgevend vanwege een veel minder druk bereden spoornet. De punctualiteit was ongekend hoog en de prijzen bleven gelijk. Op de randen van de netten werd, zonder staatsbemoeienis, op win-win basis samengewerkt om elkaars vervoer optimaal aan te laten sluiten. Stakingen kwamen niet meer voor. De bedrijven scoren hoog als werkgever.

Kenmerken van deze transitie zijn integratie van alle operationele en commerciële activiteiten.   Kruissubsidiering van treindienst en andere activiteiten wordt geaccepteerd. M.n. stations en vastgoed activiteiten zijn voortvarend ontwikkeld, mede gericht op optimalisatie van vervoer. Onderhoud van treinen is sterk verbeterd door preventieve concepten waardoor uitval van trein of infra vrijwel niet meer voorkomt (aardbevingen zijn de primaire oorzaken van vertraging). Kwaliteit-­ en procesmanagement zijn over de hele linie vereenvoudigd en versterkt. Het bespelen van politiek door management en vakbonden werkt niet meer. Subsidies komen niet meer voor. De aandelen van de bedrijven worden beschouwd als een veilig volksaandeel en zijn populair (de hoge bezettingsgraad van treinen en infra zijn een groot voordeel). Er is een directe relatie tussen management en aandeelhouder/reiziger ontstaan, die verder reikt dan vervoer. De bedrijven zien zich als meer dan vervoerder.

In ruil voor de monopolie geeft elk bedrijf 100% transparantie aan de overheid en publiek. Overheid controleert en analyseert bedrijfsgegevens en publiceert deze. Zo is er “yard stick” competition ontstaan. De bedrijven onderschrijven expliciet een maatschappelijke functie en hebben de taak die winstgevend uit te voeren zodanig dat lange termijn ontwikkeling mogelijk is.

Het Japanse model is nooit uitgewerkt naar een Nederlands model omdat splitsing als een vaststaand gegeven beschouwd is. Prorail, vrachtvervoerders en in mindere mate regionale vervoerders hadden inmiddels geen belang bij dit model. De gedachte aan privatisering was inmiddels besmet.

 

Contouren van een Nederlands deel-geprivatiseerd en geïntegreerd NNS

Uitgaande van een ongedeeld hoofdrailnet en een monopolie van een geïntegreerd NS en Prorail (Nieuw NS/NNS) ontstaat een potentieel krachtig model met toegevoegde elementen van deelprivatisering, transparantie, constante verbetering en innovatie, ingebed in een nieuwe maatschappelijke governance.

Een geïntegreerd en deel-geprivatiseerd NNS voor het hoofdrailnet is, gelet op bovenstaande casus, op rationele gronden goed te verdedigen. Deel-privatisering is ook niet een grote stap t.o.v. van het huidige halfwassen “verzelfstandigd” model, maar emotioneel voelt het anders en vergt het politieke moed en deskundigheid om dit te propageren. Het ontbreken van een sense of urgency werkt niet mee.

Succesvoorwaarde is dat helder aangetoond wordt dat het bedrijf zo een betere maatschappelijke prestatie kan leveren, beter verantwoordelijkheid kan nemen en afgerekend kan worden. Aangetoond kan worden dat er grote maatschappelijke winst te behalen is. De volgende consideraties zijn van toepassing op een deel-geprivatiseerd monopolistisch bedrijf.

Perspectief op winstgevendheid

Perspectief op winst is een voorwaarde voor een deel-privatisering. Anders dan de 5 Japanse bedrijven zal NNS zichzelf voorlopig niet geheel kunnen bekostigen. Het is redelijk dat de overheid aan de lat blijft voor investeringen betreffende nieuwe infrastructuur en de bekostiging van de hoge snelheid infrastructuur waar voor infraheffing geheven word. Zolang NNS de onderhoudskosten van het hoofdrailnet niet kan dragen is een deel-privatisering in verhouding tot de bekostiging van de infrastructuur een interessant model met een goede incentive voor het bedrijf .

Wel zijn er vele mogelijkheden om de kosten binnen NNS te verlagen. Bijvoorbeeld:

  • Her-integratie levert miljoenen per jaar op door uitsnijden van duplicaties en interfaces.
  • Zowel NS als Prorail zijn momenteel “vette” bedrijven met bezuinigingsmogelijkheden.
  • De synergie tussen stations, vastgoed en vervoer biedt nog vele kansen. De omgevingsfactoren zijn gunstig. Er ontstaat een overkoepelende bredere relatie met de klant die voor beide partijen gunstig is. Resultaten van deze bedrijven worden geconsolideerd.
  • De intensiteit van het spoor kan verder verhoogd worden. Het hoofdrailnet zou uit het Europese net gelicht moeten worden en aangemerkt worden als een nationaal regionaal net (vgl. RATP). Daardoor zou er een eigen innovatief beveiligings/besturingssysteem ontwikkeld kunnen worden uit één hand. Het huidig systeem is antiek en ERTMS is nu al verouderd en onacceptabel duur. Hier valt met moderne techniek grote winst te halen (er is enige tijd geleden een quick scan uitgevoerd o.a. met TU Delft, gebaseerd op draadloze free ride besturing). Het wordt hoog tijd dat wij ons eigen plan trekken en niet blind aan de (ideologische) leiband van Brussel lopen.
  • Veel rails kan goedkoper onderhouden worden wanneer deze niet allemaal geschikt  blijven als omleidingsroutes voor zwaar vrachtvervoer. Algemene betrouwbaarheid van de infra moet tegelijk omhoog.
  • NNS kan kosten besparen door onrendabele stoptreinen op het hoofdrailnet zelf uit te (moeten) besteden aan typische regionale operators met lichter materieel. De regie op de dienstregeling blijft dan in een hand.
  • De overheid kan met een emissie de opbrengsten gebruiken voor de staatsschuld of juist voor investeringen in de infrastructuur. NNS kan ook goedkoop lenen en garanties krijgen zolang de overheid mede aandeelhouder blijft.

 

Een maatschappelijke governance

Privatisering met een monopolie kan niet zonder een nieuwe governance die zekerheid biedt aan de politiek dat de maatschappelijke functie van NNS geborgd is. Hieronder volgen de belangrijkste elementen van een governance:

  • NNS krijgt een wettelijk vastgelegd statuut waarin de maatschappelijke functie centraal gesteld wordt, m.n. de prestatie in de spits en de spilfunctie van NNS in het Nederlands openbaar vervoer.
  • Winstmaximalisatie is geen doel, maar moet zodanig zijn dat er een beleid van constante verbetering uitgevoerd kan worden en naar een dividend gestreefd wordt dat X% hoger is dan een staatsobligatie. Dit is zowel interessant voor burgers als pensioenfondsen.
  • Verhoging van de vervoersprijs boven inflatieniveau behoeft goedkeuring van de overheid.
  • Kruissubsidiering van treinexploitatie, vastgoed en stations wordt expliciet geaccepteerd
  • NNS wordt uitgesloten van aanbestedingen in het regionaal vervoer (niet zijnde hoofdrailnet) om concurrentievervalsing te voorkomen. Hier mee vervalt een belangrijke grief van de regionale vervoerders.
  • Infrastructuur management voor regionale lijnen wordt niet verplicht door NNS gedaan met open calculatie. Zolang de concessieperiodes voor regionaal vervoer kort zijn zal in de praktijk graag gebruik gemaakt worden van NNS. Naarmate de concessieperiodes langer worden kan in de aanbesteding meer ruimte gegeven worden voor participatie in verbetering van infrastructuur/stations.
  • Deelname aan internationale activiteiten wordt expliciet toegelaten in een separaat bedrijf (bij voorkeur een joint venture).
  • NNS biedt ongeclausuleerde 100% transparantie aan de overheid en maatschappij. De overheid monitort. De bedrijfsprestaties worden per kwartaal openbaar gepubliceerd. De besturingslast van de overheid gaat drastisch omlaag. Niet de overheid, maar het bedrijf legt verantwoording af.
  • De structuurvennootschap wordt afgeschaft. Er komt een normale vennootschap met commissarissen in verhouding met de aandelenbezit. De overheid houdt een minimum van 30% en benoemt commissarissen in verhouding tot haar aandeelhouderschap. Overheid houdt een veto op benoemingen van commissarissen en op strategische overnames.
  • Er komt een public offering, in tranches, waarbij gemeld wordt dat dividendpolitiek gericht is op uitkeren van x% boven een staatsobligatie.
  • De overheid houdt het juridisch eigendom van de infrastructuur en geeft NNS het economisch eigendom.

 

Conclusie

De Lange Termijn Agenda van ILen T wordt binnenkort verwacht:

Je mag hopen dat er gekozen wordt voor een regisserende “zware” management holding. Een stap voorwaarts.

Je moet vrezen voor een uitkomst met Prorail als een Agentschap. Een stap achterwaarts.

Je mag verwachten dat er gekozen wordt voor een “lichte” holding om iedereen in de polder happy te houden. Een stap zijwaarts.

Je mag dromen van de weg omhoog met een NNS die de kracht uit zich zelf ontwikkelt, verantwoordelijkheid neemt en aflegt. Alleen dit geprivatiseerd model geeft perspectief op  cultuurverandering. Het zal het beste management aantrekken en de maatschappij lange termijn  waarde opleveren.

 

M.M.D.van Eeghen

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Post Navigation