Naar synergetische prikkels

Splitsing, concurrentie en coördinatie

Didier van de Velde

De discussie over de noodzaak van splitsing en concurrentie in de spoorsector wordt helaas gedomineerd door veel dogmatisme en een gebrek aan diepgang. Zo kan een eenvoudige redenering leiden tot de conclusie dat de splitsing additionele transactiekosten veroorzaakt voor het opstellen en monitoren van contracten tussen Rijk, infrastructuurbeheerder, treinexploitant, etc., maar dat dit op zich geen probleem hoeft te zijn als deze institutionele keuze en de resulterende transactiekosten noodzakelijk zijn om grotere kostenvoordelen – bij tenminste gelijke productkwaliteit – te kunnen realiseren door de invoering van concurrentie. Daarbij heeft onderzoek tot nu toe laten zien dat deze transactiekosten beperkt zijn tot een paar procenten van de totale spoorkosten.

Het problematische aan bovenstaande redenering is niet alleen dat het negeert dat concurrentie ook zonder splitsing mogelijk is, maar vooral dat het zich geen rekenschap geeft van het feit dat er veel verschillende vormen van splitsing denkbaar zijn en dat elke vorm, naast transactiekosten, ook andere kosten veroorzaakt. Deze kosten zijn minder makkelijk te identificeren maar zijn naar alle waarschijnlijkheid veel groter. Het gaat hier met name om toegenomen productiekosten en barrières tot kostenbesparingen die, dwars door de productieketen van de spoorsector heen, door de splitsing veroorzaakt worden als gevolg van de bemoeilijkte afstemming tussen partijen, met name tussen infrastructuurbeheerder en treinexploitanten. Met andere woorden: deze effecten resulteren van ‘incentive misalignments’ tussen de verschillende partijen. Anders gezegd, er ontstaat een gebrek aan synergie tussen de prikkels waaraan de verschillende partijen zijn onderworpen.

De essentiële vraag die men zich zou moeten stellen is: hoe slaat de balans uit tussen (1) het totaal aan directe transactiekosten van een gekozen splitsingsvorm plus de, door gebrekkige afstemming door de hele productieketen heen, veroorzaakte kosten en (2) de concurrentievoordelen die zonder deze splitsingsvorm niet gerealiseerd kunnen worden? De vervolgvraag is: wat is dan de optimale structurele keuze qua splitsing en concurrentie, gelet op de Nederlandse omstandigheden?

In beleids- en wetenschappelijke onderzoeken zijn deze vragen tot nu toe nog amper bestudeerd. Ook de Impact Assessment die de Europese Commissie heeft laten vervaardigen bij haar voorgestelde 4e Spoorwegpakket heeft dit vraagstuk niet behandeld. Op het niveau van de lidstaten is eveneens niet diepgravend naar dit vraagstuk gekeken, behalve dan in het Verenigd Koninkrijk waar Sir Roy McNulty in 2011 namens de Britse overheid de zeer lezenswaardige studie “Rail Value For Money” produceerde[1]. Daarin concludeert hij onder andere dat het gebrek aan systeem-brede
benaderingen één van de barrières tot efficiëntieverbeteringen is in de Britse spoorsector, die gekenmerkt wordt door een forse groei van het gebruik, maar helaas ook door fors hogere eenheidskosten dan andere Europese spoorwegsectoren. Intussen is de Zweedse overheid, de bakermat van de splitsing op spoorgebied, in 2013 ook begonnen met een soortgelijk onderzoek. Helaas lijken de geïnduceerde afstemmingskosten in Europa verder nog amper gekwantificeerd, behalve voor een deel in de McNulty-studie.

Om de discussie een stap verder te brengen is eind 2012 het EVES-Rail rapport uitgebracht. Dat rapport bevat een aanzet tot een systematischer analyse van het functioneren van de spoorsector onder verschillende institutionele configuraties. Het laat onder andere zien dat afstemmingsproblemen toenemen bij spoorwegen die in een groeifase verkeren of als er op andere gronden, zoals technische vooruitgang, substantiële investeringen vereist zijn. Het laat ook zien dat onder een gesplitste structuur de totale kosten en afstemmingsproblemen toenemen bij een hogere benutting van de infrastructuur.

Het rapport maakt een onderscheid in vier conceptuele afstemmingsniveaus om te kunnen ontleden óf en wáár in de waardeketen van de spoorsector kostenverhogende coördinatieproblemen kunnen ontstaan als gevolg van de gekozen institutionele opties, en óf en hóe deze opgelost kunnen worden door middel van specifieke coördinatiemaatregelen.

De eerste afstemming b etreft lange-termijninvesteringsbeslissingen; zoals beslissingen over de dimensionering van het spoorsysteem en over de compatibiliteit tussen diens technische componenten (spoor, voertuig, beveiliging, energievoorziening). Denk hierbij aan de optimalisatie van de keuze tussen voertuig- en/of infrastructuurinvesteringen voor een gelijke klantenfunctionaliteit (voorbeeld: meer kantelbaktreinen of meer tunnels voor een gelijke dienstversnelling).

Het tweede niveau gaat over de middellange termijn en moet worden gezien in samenhang met het vorige afstemmingsmoment (investeringen) en het volgende (dienstregeling). Hier moeten afstemmingen tussen preventief en correctief onderhoud van infrastructuur en materieel gestuurd worden. Dit zijn keuzes met wezenlijke gevolgen voor de behoefte aan personeel en capaciteit (zowel infrastructuur als voertuigen) omdat een onbetrouwbare infrastructuur onmiddellijk additionele kosten aan de vervoerskant veroorzaakt en onbetrouwbare voertuigen of treinpersoneel tot substantiële capaciteitsconflicten op het spoor leiden, in het bijzonder op dicht bereden netwerken, en dit in sterkere mate dan bij andere modaliteiten. Op dit niveau spelen ook synergievoordelen bij de inzet en uitwisseling van personeel tussen infrastructuurbeheer en treinexploitatie, in het bijzonder bij verstoringen.

Het derde afstemmingsmoment betreft de kortere termijn, op basis van de dienstregelingsperiode en de korte-termijnaanpassingen daarop. Denk aan de conflicterende belangen en afstemmingsbehoefte tussen korte- en lange-afstandstreinen, tussen reizigers- en goederenvervoer, en tussen treinexploitatie en infrastructuuronderhoud. Het gaat op dit niveau ook om het afstemmen van dienstregelingsnormen op de verbeterde technische mogelijkheden van de voertuigen en nieuwe ontwikkelingen bij het managen van de treinexploitatie.

Het vierde niveau betreft de coördinatie van de exploitatie: verkeersleiding, treindienstleiding en real-time klantinformatie. Tussen deze drie elementen is altijd een hoge reactiesnelheid vereist, in het bijzonder in druk bereden netwerken. Dit wordt zelfs cruciaal bij verstoringen die bij het spoor meer dan bij andere modaliteiten snel tot chaos kunnen leiden.

Verder essentieel voor prestatieverbeteringen in de hele sector is de continue analyse van punctualiteit en verstoringen die op dit niveau plaats moet vinden om in samenhang tussen trein en infrastructuur efficiëntieverbeteringen door de hele productieketen heen te kunnen realiseren via een aangepaste dienstregeling of dienstregelingsnormen (3e niveau), een aangepaste balans tussen preventie en correctief onderhoud (2e niveau) en infrastructuurherconfiguratie (1e niveau). Deze feedback-loop voor een continue verbetering hebben de Japanse spoorwegen tot in de perfectie en systeem-breed ingevoerd, wat een belangrijke bron is van hun substantieel hogere prestaties (capaciteitsbenutting, betrouwbaarheid en rentabiliteit) vergeleken met Europese spoorwegen. Dit uit zich onder andere in de sterke focus op kleine infrastructurele herconfiguraties die de capaciteit zeer substantieel kunnen verhogen (denk in Nederland aan het vraagstuk van de wissels).

Het rapport laat zien dat coördinatie-instrumenten gaandeweg ingevoerd zijn om problemen bij gesplitste spoorwegsystemen het hoofd te bieden. Ze blijken staat om een aantal onwenselijke gevolgen van de splitsing op te lossen. Denk bijvoorbeeld aan het instellen van het OCCR (Operationeel Controle Centrum Rail) in Nederland. Echter, de Europese ervaringen wijzen er ook op dat afstemmingsproblemen blijven bestaan daar waar het om meer dan afstemming door overleg gaat, in het bijzonder waar de kosten en baten van potentiële coördinatiemaatregelen bij verschillende partijen terechtkomen. Soms wordt afstemming zelfs onmogelijk gemaakt door eisen van concurrentieneutraliteit, terwijl infra-heffingen ook niet in staat blijken te zijn de problemen op te lossen.

Het ongenuanceerde dogma dat concurrentie de enige weg naar prestatieverbeteringen is, en dat splitsing de enige manier is om concurrentie te realiseren, blijft helaas het discours van de Europese Commissie domineren. Een ongenuanceerd pleidooi tegen concurrentie of tegen splitsing is niet wat nodig is om de sector verder te helpen, net als een pleidooi voor een stap terug naar de oude NS. Wat nodig is, is een meer genuanceerde discussie over de toekomst van de spoorsector waar, los van dogmatiek, niet alleen de baten maar ook de verborgen kosten van de verschillende organisatievormen voor de spoorsector afgewogen worden, dit om averechtse effecten van ondoordachte reorganisaties te verhelpen en verder te voorkomen. Dan pas zal het mogelijk zijn om structurele elementen zoals concurrentie en splitsing in te zetten waar ze echt nuttig zijn. Een ding is zeker, het vraagstuk van de ‘misalignment of incentives’ vereist veel meer aandacht door de hele productieketen van het spoor heen als we tot meer efficiëntie en prestatieverbeteringen willen komen. Dit dient in de discussies over de Lange-Termijn Spooragenda, het 4e Spoorwegpakket en de invulling van de HRN-concessie ook aan de orde te komen.

 

Het EVES-Rail rapport is hier te downloaden.

 

van de Velde, D., C. Nash, A. Smith, F. Mizutani, S. Uranishi, M. Lijesen and F. Zschoche (2012), “EVES-Rail – Economic effects of Vertical Separation in the railway sector”, Report for CER – Community of European Railway and Infrastructure Companies, by inno-V (Amsterdam) in cooperation with University of Leeds – ITS, Kobe University, VU Amsterdam University and civity management consultants, Amsterdam/Brussels, 188 pp.



[1] McNulty, R. (2011), “Realising the potential of GB Rail: Report of the Rail Value for Money study, Summary Report”, Department for Transport and Office of Rail Regulation, London.

4 Thoughts on “Naar synergetische prikkels

  1. Ingo A. Hansen on January 23, 2014 at 1:57 pm said:

    Dereguleringseffecten van spoorwegen

    In zijn verhaal over splitsing, concurrentie en coördinatie pleit D. van de Velde voor een ondogmatische aanpak van het organisatievraagstuk voor de spoorwegen in Nederland. Hij stelt dat de door de splitsing tussen infrastructuurbeheer en treinexploitatie veroorzaakte hogere transactiekosten “geen probleem” hoeven te zijn als door de invoering van concurrentie “grotere kostenvoordelen” bij tenminste gelijke productkwaliteit gerealiseerd kunnen worden omdat deze beperkt zijn tot “een paar procenten van de totale spoorkosten”.
    Deze stelling is (zonder bronvermelding) gebaseerd op de bevindingen van Melkert et al. (2012)over de meting van transactiekosten in slechts 3 landen, maar dient nader toegelicht te worden. Ten eerste worden hiermee slechts de aandelen van de transactiekosten (zonder kosten voor regulering/aanbesteding en personele ondersteuning door moederbedrijven) aan de exploitatiekosten per trein-kilometer bedoelt (VK 1,42%, Duitsland 0,49%, Sweden 1,27%). Indien de geschatte kosten voor ondersteuning door de moederbedrijven wél worden meegenomen stijgt het percentage van de transactiekosten in het VK tot 3.6%. Dit nog steeds beperkte aandeel lijkt klein, maar het absolute bedrag van de transactiekosten ter hoogte van 167 miljoen (Power Purchasing Parity) € (VK) t.o.v. 83 miljoen PPP € (D) en 29 miljoen PPP € (SE) in 2007 mag zeker niet verwaarloosd worden. Daar komt nog bij dat de geschatte herstructureringskosten i.v.m. de deregulering/privatisering van British Rail van ₤1,4 biljoen helemaal niet zijn verdisconteerd.
    Het debacle omtrent de concessie voor de exploitatie van de HSL-Zuid, de vertraagde oplevering, onbetrouwbaarheid en mankementen van de Fyra-treinstellen, de onvoldoende benutting van de capaciteit en snelheid van de Hanzelijn, alsmede de defensieve, op eigen belang gerichte houding van NS en ProRail t.a.v. de invoering van ETCS/ERTMS op het hoofdrailnet tonen aan dat de maatschappelijke kosten van de splitsing ook in Nederland aanzienlijk zijn. Jammer dat de ontwikkeling van de prestatie en kosten van de herstructurering van de spoorwegen, regulering en aanbesteding in Nederland nog steeds niet diepgaand zijn onderzocht.
    Een klein voorbeeld van het politiek-bestuurlijke speelveld is de verder decentralisering van regionale lijnen. De inschatting van besparingen door invoering van Het Nieuwe Spoorplan door SEOR/ECRi (2011) op basis van een vergelijking van subsidiebedragen en dienstregelingsuren voor en na aanbesteding geeft verwachte efficiëntiewinsten voor 6 regionale lijnen van 1,85% of zo’n € 11 miljoen op jaarbasis. Daarnaast worden inverdieneffecten bij een goed georganiseerde aanbesteding van 10-15% geschat. Uit de financiële analyse van First Dutch in opdracht van de commissie Janse de Jonge (2012) blijkt dat de regionale lijnen volgens het FMN-Plan niet budgetneutraal geëxploiteerd kunnen worden. Toch wordt aanbevolen – en de minister heeft het advies omarmd – vier regionale lijnen (Groningen-Zwolle, Zwolle-Enschede, Maastricht Randwijk-Roermond en Sittard-Heerlen) te decentraliseren, waarbij de business cases voor de inzet van regiosprinters stoelen op vrij royale groeiprognoses van belanghebbende FMN-leden.
    D. van de Velde richt de attentie van zijn bijdrage op de door de splitsing tussen infrastructuurbeheer en treinexploitatie veroorzaakte coördinatieproblemen en onderscheidt vier niveaus afhankelijk van het termijn: (1) lange termijn systeemconfiguratie, (2) middellange termijn capaciteitsconflicten tussen en onderhoud van de infrastructuur en het materieel, (3) kortere termijn dienstregelingsnormen en capaciteitstoedeling en (4) verkeers- en treindienstleiding, alsmede real-time klantinformatie. Hij bepleit een nadere analyse van de effecten van ‘misalignment of incentives’, zoals in het recente EVES-Rail rapport (Van de Velde et al., 2012) reeds gebeurd, om de prestatie van het spoorsysteem te verhogen. Dit betreft de wijze van spoorgebruiksheffing, regulering netwerktoegang voor derden en hybride constructies zoals allianties tussen infrastructuurbeheerder en treinexploitanten op regionale schaal. Het is echter de vraag of door deze aanpak de baten en verborgen kosten van verschillende organisatievormen van de spoorsector aangetoond kunnen worden, zolang niet de overheid, noch de infrastructuurmanager en de treinexploitanten volledige transparantie van de data t.a.v. vervoer- en verkeersprestatie, alsmede de inzet en de kostentoerekening van het materieel, personeel en de onderaannemers bieden.
    Relevanter voor de toekomstige ontwikkeling van de efficiëntie van het Nederlandse spoornet is echter, welk budget de overheid voor vernieuwing, capaciteitsuitbreiding en onderhoud van de infrastructuur op middellange termijn beschikbaar zal stellen en welke eisen de nieuwe (onderhandse) concessie voor het hoofdrailnet en de HSL-Zuid zal stellen. Het gaat tenslotte niet in eerste instantie erom, de concurrentie tussen treinvervoerders te stimuleren, maar de concurrentiekracht van het spoorsysteem t.o.v. het weg- en luchtvervoer te bevorderen en daarmee de leefbaarheid, het milieu en klimaat te beschermen.

    Referenties
    Janse de Jonge, E. (2012) Quo Vadis? Toetsing en beoordeling van het nieuwe spoorplan van FMN, Bijlage 2: onderdeel financiële analyse, Den Haag
    Janssen, M., Maasland, E., Koppenjan, J., Gerrits, L.(2011), Het Nieuwe Spoorplan: Inschatting Besparingen an Analyse Organisatorische en Bestuurlijke Consequenties, SEOR Erasmus School of Economics/Erasmus Competition & Regulation Institute ECRi, Rotterdam
    Merkert, R., Smith, A.S.J., Nash, C.A.(2012), The Measurement of Transaction Costs – Evidence from European Railways, Journal of Transport Economics and Policy, 46(3), 349-365
    Van de Velde, D., Nash, C., Smith, A., Mizutani, F., Uranshi, S., Lijesen, M., Zschoche, F. (2012), EVES-Rail Economic effects of Vertical Separation in the railway sector, Report to CER

  2. Didier van de Velde on January 31, 2014 at 10:10 am said:

    In zijn commentaar lijkt Prof. I. Hansen uit mijn artikel begrepen te hebben dat ik de hogere transactiekosten die de splitsing veroorzaakt geen probleem vind, aangezien deze kosten lager zijn dan de besparingen die mogelijk worden gemaakt door de concurrentie die door de splitsing mogelijk wordt gemaakt.

    Echter, wat ik in mijn artikel stel, is dat deze eerste stelling – die alleen als provocerende opening van het artikel werd gebruikt – juist een te kortzichtige visie aanhoudt op de complexiteit van de spoorsector. Mijn artikel legt vervolgens uit waarom dit te kortzichtig is en wat nodig is om een completer beeld mogelijk te maken. Een completer beeld is – mijns inziens – broodnodig om tot betere structurele keuzes voor de spoorsector te kunnen komen en beargumenteerd afstand te kunnen nemen van dogma.
    Dit staat ook kernachtig in mijn derde alinea verwoord: “De essentiële vraag die men zich zou moeten stellen is: hoe slaat de balans uit tussen (1) het totaal aan directe transactiekosten van een gekozen splitsingsvorm [plus de, door gebrekkige afstemming door de hele productieketen heen, veroorzaakte kosten] en (2) de concurrentievoordelen [die zonder deze splitsingsvorm niet gerealiseerd kunnen worden]? De vervolgvraag is: [wat is dan de optimale structurele keuze qua splitsing en concurrentie], gelet op de Nederlandse omstandigheden?”

    Laat ik deze complexe afweging, en met name de drie hierboven in het citaat tussen rechte haken geplaatsten zinsneden, nader toelichten.

    Ten eerste, ik pleit voor het beschouwen van het totaal van transactiekosten én overige kosten die de splitsing door de hele productieketen heen kan veroorzaken, en daar gaat de rest van mijn artikel over. Deze overige kosten resulteren van ‘incentive misalignments’ en worden in de meeste studies helaas amper bestudeerd en nauwelijks gekwantificeerd. De door mij aangehaalde kwantificatie van het transactiekostendeel is, zoals Prof. Hansen vermeldt, inderdaad afkomstig van het artikel van Merkert, Smith and Nash (2012), deze referentie is opgenomen in het EVES-Rail rapport waarop mijn bijdrage is gebaseerd (en waar Smith en Nash overigens ook medeauteurs van zijn). Prof. Hansen maakt hier wel een nuttige aanvulling door te stellen dat deze kosten vermoedelijk nog maar een deel zijn van de daadwerkelijke transactiekosten.

    Ten tweede, concurrentie, met name in de vorm van aanbestedingen, heeft in binnen- en buitenland over het algemeen efficiëntieverbeteringen op het spoor gebracht. De vraag die ik hier wil stellen is of splitsing een noodzakelijke voorwaarde is om deze voordelen te kunnen realiseren. Het is namelijk goed denkbaar dat die voordelen ook zonder splitsing te bereiken zijn. Zo moeten we constateren dat het aanbesteden van regionale lijnen in Duitsland op grote schaal plaatsvindt, terwijl daar geen totale splitsing bestaat. En inderdaad: hier moet dan wel goed gekeken worden naar de mate waarin een regulator nodig is om bevoordeling van dominante spelers te voorkomen. Om de redenering een stap verder te brengen zou ik ook willen toevoegen dat het denkbaar is – en misschien zelfs wenselijk voor de totale efficiëntie van de sector – om in bepaalde omstandigheden integrale verticaal-geïntegreerde concessies te contracteren of aan te besteden (met name waar weinig of geen medegebruik van infrastructuur bestaat zoals op de meeste nevenlijnen). Dit leidt dan tot een horizontale in plaats van verticale splitsing, naar analogie met wat ook in Japan is ingevoerd, zij het daar zonder aanbestedingen.

    Ten derde, mijn pleidooi gaat over het afwegen van de totale additionele kosten (waarvan nu veel verborgen zijn) met de voordelen qua haalbare efficiëntievoordelen, en dit voor verschillende structurele opties voor de spoorsector. Pas dan zal een uitspraak kunnen worden gedaan over de beste combinatie(s) tussen het al dan niet verticaal of horizontaal splitsen en het al dan niet invoeren van concurrentie óp (open access) of óm (aanbesteden) het spoor.

    Om mijn essentiële vraag te kunnen beantwoorden is het dus noodzakelijk om de omvang van de kosten voortvloeiend uit ‘incentive misalignments’ onder verschillende organisatievormen te kwantificeren. Zoals Prof. Hansen terecht stelt, deze kwantificatie is niet makkelijk te realiseren. Het EVES-Rail rapport laat zien dat het erop lijkt dat alleen het officiële Britse McNulty-onderzoek (2011) pogingen in die richting heeft ondernomen, zonder overigens de hele spoorketen op zowel korte als lange termijn te hebben kunnen onderzoeken. Ook daar wordt geroepen om meer onderzoek op dit vlak.

    Tenslotte, prof. Hansen vindt in zijn commentaar de hoogte van het overheidsbudget en de eisen aan de komende HRN-concessie relevanter dan bovenstaande kwantificatieproblemen; het spoor moet immers vooral concurrerender worden. Dit zijn uiteraard ook belangrijke zaken maar ze laten onverlet dat de concurrentiekracht van het spoor des te groter zal worden als de inefficiënties die door ‘incentive misalignments’ veroorzaakt worden wél voorkomen kunnen worden door een betere structuur voor de sector te kiezen. Hiervoor blijft het nodig om zich beter rekenschap te geven van de negatieve effecten van de splitsing en de vraag te beantwoorden of de noodzakelijke corrigerende coördinatie met alleen simpele overlegmaatregelen kan worden gerealiseerd, of dat structurele maatregelen in de richting van minder splitsing nodig zijn.

    Referentie:
    McNulty, R. (2011), “Realising the potential of GB Rail: final independent report of the Rail Value for Money study, Detailed Report”, Department for Transport and Office of Rail Regulation, London.

  3. Jip Klok on January 31, 2014 at 12:27 pm said:

    Is er om onderzoek te doen naar dit gegeven op het eerste en tweede niveau gekeken naar de mogelijkheid om een theoretische case-study te doen in een groot project? Mijn zeer sterke vermoeden is namelijk dat een gebrekkige overeenstemming van belangen in projecten van enkele miljarden al snel vele honderden miljoenen aan extra kosten opleveren om nog maar niet te spreken over gemiste potentiële spoor- maar ook maatschappelijke baten.

  4. Didier van de Velde on February 3, 2014 at 9:09 am said:

    Binnen het McNulty-onderzoek in Groot-Brittannië is er gekeken naar de besparingen die verticale integratie van één concessie met haar infrastructuurgebied zou betekenen aan directe besparingen, zonder hier zowel alle korte als lange-termijneffecten te kunnen combineren, en m.i. zonder de gevolgen door de hele keten door te redeneren. Het is echter een stap in de goede richting.

    Bij mijn weten is een case-study zoals u hem voorstelt niet gemaakt. Het zou wel zinvol zijn dit te doen.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Post Navigation